基于农民满意度视角的广东省精准扶贫政策成效评价

许翔宇，张大斌，凌立文，蔡超敏

（华南农业大学数学与信息学院，广东 广州 510642）

精准扶贫是一项综合化、系统性的工程。广东省精准扶贫的步伐一直紧跟国家最新的政策，以响应国家扶贫战略的号召。到2018年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，基本公共服务主要领域指标相当于全省平均水平是广东省新时期精准扶贫政策的目标。在具有70.8万户176.5万相对贫困人口的广东省中，认定了2277条村为相对贫困村。省农业厅、金融办等一系列扶贫单位采取了各种政策支持，包括特色农业、普惠金融等适合本地特色的政策。

但是，日益突出的城乡贫富差距问题，是广东省经济发展过程中的重大难题。值得注意的是，2007年全省的区域发展系数为0.75，高于全国0.62的平均水平，已接近国际上0.80的临界值。2009年，广东省扶贫开发办提出的“双到”扶贫模式为本省的扶贫带来了较大的成效，在一定程度上为缓解区域经济差异，增强地区发展平衡起到了良好的促进作用［1］。继“双到”模式之后，精准扶贫模式的出台，成为缓解广东省地区经济发展水平差异的助力剂。数据显示，2016年城乡区域发展协调性增强，区域发展差异系数由0.680调整为0.660，常住人口城镇化率提高到68.7%。但是0.66的差异系数仍然高于全国的平均水平，区域经济分化严重。仅根据2017年上半年省内21地市的GDP经济总量数据显示，珠三角地区的经济发展增速迅速，占据了全省77%的经济总量，而粤西、粤北、粤东地区的GDP经济总量约占全省的1/4，分别为10%、6%、7%。

基于对广东省整体扶贫满意度状况的探究，精准扶贫政策实施成效评估小组于2017年在广东省21个地级市范围内进行了扶贫政策的满意度问卷调研与深度的访谈工作，调研地区覆盖清远、茂名、梅州、湛江、肇庆、云浮、韶关、江门以及广州市增城区等众多县市级贫困区。调研时间集中在2017年1～2月，问卷共下发300份，回收291份，经过筛选，其中有效问卷269份，有效率为89.6%。问卷内容主要涉及到调研对象的家庭基本情况、所属地区、贫困户对广东省正在推广实施的扶贫政策的满意度评价等内容［2］。参与满意度评估的惠农政策的选择，主要是针对广东省的地域特色与重点产业，并结合省扶贫办以及各县市的指导性文件。

《中共广东省委、广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》中明确提出广东扶贫的八项工程，从产业发展、劳动力就业、社会保障、教育文化、医疗保险和医疗救助保障、农村危房改造扶贫等多方面入手，大力实施八项工程，打出政策“组合拳”，让176.5万相对贫困人口3年内稳定脱贫。经过对《实施意见》及其考核评估等文件的分析，最终确定在广东省各扶贫县市广泛推行的包括税费改革、农业补贴、医疗保险、养老保险等在内的12项惠农政策，具体条目见表1。

1 评价方法

针对惠农政策成效的评价，学者们从许多不同的视角进行了研究。郑冲、胡宪、张大斌等［3-5］学者分别从政策体系框架、扶贫干部、公共品供给等视角对我国惠农政策的执行效果进行了评价。不论是从政策本身的体系框架出发，还是从扶贫干部等参与者的视角，甚至是站在公共品供给这一更高的层次上来评估，不同的视角带给研究者的信息感知是不尽相同的。广东省委常委会在重点推进的6项工作中提到，要注重保障改善民生，增强人民获得感和幸福感。在已有客观视角的研究基础上，从农户的主观视角出发，对于感知农户满意度与脱贫过程中的幸福感尤为重要。

1.1 模糊综合评价法

模糊综合评价方法是模糊数学中应用比较广泛的方法，在对某一事物进行评价时常会遇到由于评价事物的边界不十分明显，评价时很难将其归于某个类别，于是我们先对单个因素进行评价，然后对所有因素进行综合模糊评价，来避免用“是”或“否”这样确定性的评价带来的对客观真实的偏离。杨立兴等学者采用AHP和模糊综合评估法，从受害者主观角度出发，对汶川震后处理政策的满意度进行了定量评估［6］。Calleros等采用满意度指数因果模型评估墨西哥社会项目的客户满意度，旨在评估和改进现有社会计划，并寻找社会政策的替代方案［7］；高峰对政策评估的内涵、外延、模式和方法进行了探讨，提出政策评估的通用模型［8］。王思琪针对农业补贴政策，运用ordered-probit模型对农户的满意度以及影响因素进行的分析［9］。借鉴已有的研究成果，将层次分析法、熵权法在处理指标权重上的优势进行结合，能够有效的规避单由层次分析法确定权重导致的过分主观性，模糊综合评价在处理评价问题中所存在的模糊性和满意程度的主观性的问题上更为成熟、合理和有效。该评价模型的基本原理简述如下。

表1 广东省广泛推行的12项惠农政策

若存在评判对象为F，则存在两个论域，包括因素集F= {F1，F2，…Fm}，评价等级集V={V1，V2，…Vn}，其中m、n分别表示评价因素和评价等级的个数。为了将每一个评价因素量化，需要确定该评价因素隶属于各评价等级的程度。将第m个因素Fm在第n个评价等级Vn上的概率分布作为隶属度rij，其中，，则模糊关系评价矩阵为：

在模糊综合评价模型中，如何确定评价因素的权重向量是极为重要的。本模型采用AHP和熵权法计算评价因素的综合权重。其权重表示为W= {W1，W2，…Wm}。其次，需要将确定的评语集数值化，一般表示为V= {V1，V2，…Vn}，其中表示第n个等级的评分数值。

根据上述隶属度矩阵R和得到的评价因素的权重向量计算综合评定向量S=W×R，综合得分u=V×ST，将每项政策的综合得分进行排序，则可以得到各项惠农政策的成效排名，以及农民对某一具体政策的满意程度，从发现问题的角度改进和优化已有的扶贫措施。

1.2 评价因素权重的确定

评价过程中，各项扶贫政策权重的确定是极为复杂且重要的。层次分析法作为一种定性和定量相结合的、系统化的、层次化的权重分析方法，广泛应用于国有企业、配电网能效、煤炭、地理等领域的绩效评价中。申志东［10］、刘朝亮［11］、刘香［12］、陈小丽［13］等学者均采用层次分析法对系统评价指标进行赋权。

层次分析法的运用首先在于建立包括目标层、准则层和方案层在内的层次结构模型。其次，构造成对比较矩阵，即将同一层次的元素关于上一准则的重要性进行两两比较，本研究采用较为常用的五标度法。目的在于针对某一个标准，计算各备选元素的权重。判断矩阵权重的计算方法一般采用根法（几何平均法），首先需要计算原始判断矩阵A的每一行元素的乘积，再开m次方根，得到矩阵B，其中m是矩阵的阶数，即需要比较的元素的个数。aij为判断矩阵A中第i行第j列的元素。

矩阵B进行归一化处理得到矩阵C，矩阵C即为所求的权重向量。WAHP= {W1，W2，…Wm}；其中：

计算判断矩阵的最大特征值λmax，其中(AW)i表示向量AW的第i个元素，

最后的一致性检验中，查找相应的平均随机数一致性指标RI，计算一致性比例CR。若CR＜1，认为判断矩阵的一致性可以接受，否则应对判断矩阵进行适当的修正。一致性指标的计算包括：

层次分析法确定权重主观性较强，而熵权法作为一种更为客观的求权重的方法，应用在综合评价中较多，国内学者一般将熵权法与层次分析法、灰色关联分析、Topsis等其他系统评价方法相结合。2015年，罗盛锋运用改进的熵权法与TOPSIS模型对三个处于滇桂黔石漠化集中连片特困区的生态旅游景区扶贫景区扶贫绩效进行评价［14］；2014年，曾伟凡运用层次分析法和熵权法理论及原理构建地址公园综合评价指标层次结构模型［15］。将熵权法与模糊综合评价相结合时，需定义评价系统中第j个指标的熵［16］为：

式中k= 1/lnt，t为评语集中评价等级的个数；Pr为某个评价指标处于各个评价等级r上的概率，且0≤Pr=1，∑Pr=0时，Sj=0，则第j个指标的熵权表示为：

则最后由熵权法得到的权重表示为WSHANG={W1，W2，…Wm}。

层次分析法侧重于主观表达，其权重受专家、政策制定者等主观偏好的影响，但是熵权法则更注重数据本身蕴含的信息，是纯客观的赋权方法。在惠农政策的重要性权重的确定中，政府根据当地的不同情况会偏好于选择适宜的政策大力实施，因地制宜，因地施策，所以在该种政策赋权的情况下，主观权重也具有一定的说服力。本研究中，将主观权重与客观权重分别赋权0.5以求得综合权重。将综合权重表示为：

2 广东精准扶贫政策成效评价

2.1 数据来源

研究数据主要来自政策文件、经济报告中公布的宏观数据以及调查问卷得到的微观数据，调查问卷主要针对广东省各县市的扶贫对象，调研内容主要集中为农户对于扶贫政策的了解情况和满意程度。我们将农民对政策的满意程度分为了5个层次，分别为“非常满意”“比较满意”“良好”“一般”“不满意”。整理数据时，根据调研村所在的区域将所有问卷数据划分到珠三角、粤东、粤西、粤北4个区域中进行统计，其中珠三角包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州等地，是整个广东省的经济发展主体区域；粤东范围内的汕尾、揭阳、潮州、汕头借助珠三角区域的经济实力，发展良好；而粤西地区的湛江、茂名、阳江、云浮、肇庆以及粤北区域内的韶关、清远、梅州、河源、云浮等地的贫困状况较为严重。由于粤北大部分地处山区，贫困村的分布更多，贫困村分布密度如图1所示。

考虑到各区域贫困发生率的差异，在组织调研工作时，粤北地区问卷量相较于珠三角地区和粤东地区数量更多。根据最终回收有效问卷的数量统计，粤西地区有效问卷88份，粤北地区106份，粤东地区和珠三角地区分别为49份、26份。通过对问卷数据的整理和基本统计分析，结果见表2。

2.2 确定权重

图1 广东省地级市贫困村分布

表2 广东省精准扶贫背景下惠农政策农民满意度统计

2.2.1 层次分析法确定权重 首先根据AHP构建层次结构模型以及比较矩阵（表3），两两之间的重要性主要根据广东省扶贫办的文件，新闻报道以及政府通知中对政策的相关分析以及行业内专家打分得到。

由式（2）、式（3）计算得到12项惠农政策的权重为：

对由AHP确定的权重进行一致性检验，由式（5）计算得到CI与CR指标值分别为0.082和0.054，均小于0.1，则说明判断矩阵较为合理，不需要再进行调整。

2.2.2 熵权法确定权重 根据式（6）计算得到12项惠农政策的信息熵w为：

根据式（7）得到由熵权法确定的权重WSHANG：

表3 12项惠农政策判断矩阵

2.2.3 确定综合权重 根据式（8），将由AHP和熵权法求得的指标权重进行计算，得到主观与客观结合的综合权重，最终确定权重W为：

2.3 模糊综合评价

农民对于政策的满意度的评价，诸如“非常满意”“比较满意”等评价尺度正是一种模糊评价的体现，具有描述的非精确性，在已有众多的研究文献中，模糊综合评价方法在此处的运用是具有良好的研究价值的。评价的具体过程包括对因素集和评语集的确定，计算评价对象的隶属度矩阵以及对象权重，最后计算综合评定值，并进行分析。

广东省推行的扶贫政策构成了模糊评价的因素集合，表示为因素集F={税费改革F1，农业补贴F2，农村合作医疗保险F3，新型农村养老保险F4，农村最低生活保障制度F5，家电下乡F6，汽摩下乡F7，小额信贷F8，农业保险F9，农村危房改造F10，新型农村社区建设F11，农村基础设施建设F12}；受访农户对于扶贫政策的评价构成评语集，表示为评语集D={非常满意，比较满意，良好，一般，不满意}。

根据原始的惠农政策农户满意度评价表的数据整理得到十二项待评价惠农政策的隶属度向量，根据式（1），得到模糊评价模型的隶属度矩阵R为：

由式（9）的W综合权重和式（10）的隶属度矩阵R得到综合隶属度向量S：

最后，根据评语集的数值化结果，将农民对政策的满意程度的5个等级数值化，分别定量为：非常满意100分，比较满意85分，良好70分，一般60分，不满意50分，W2=（100，85，70，60，50）可表示为向量形式。5个等级的总分为100+85+70+60+50=365。综合评定值V为：

综合评分73.587分即为受访农户对12项惠农政策的综合满意度，得分处于良好（70）与比较满意（85）之间，属于良好的评价范围，说明广东省各县市参与了精准扶贫项目的农民对各项惠农政策的总体评价为良好。针对每一项政策的单项得分，评价者能够通过满意度分值高低，从整体上得到每一项政策的满意度排序，这对于政策实施者从宏观上来了解实行至今的惠农政策的总体满意度情况，具有一定的参考意义。从满意度分值的排序结果来看，农村合作医疗保险（F3）、农村基础设施建设（F12）、家电下乡（F6）等政策的满意度位居前列，满意度相对较低的的有小额信贷（F8）、农业保险（F9）以及新型农村社区建设（F11）。具体分值见表4。

根据上述方法，同样确定了珠三角、东西翼以及北部山区4个区域的政策权重，得到最后4个区域的综合满意度分值，分别为珠三角78.3、粤东76.086、粤西72.565、粤北73.581，具体满意度如图2所示。

根据模糊综合评价模型，得到广东省4个区域的满意度综合评价结果，满意度统计及满意度评分结果见表5和表6。

整体上，粤北地区和粤西地区的满意度相较于珠三角和粤东区域而言，呈普遍偏低态势。调研结果发现，不论是珠三角还是粤东西北，农村合作医疗保险都有着较高的满意度，基本达到80分以上的高度评价。农村合作医疗保险作为我国农业户口自己创造的互助共济的医疗保障制度，对于保障农民获得基本的卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。从农户访谈中我们分析得出，自2002年推出以来，该政策经过多次优化调整，不断提高人均补助标准。该政策因为实施年度久，农户参与度高且了解程度深，对于该政策对自身生活的保障有着深刻的感知，所以评价普遍较高，满意度居榜首。与高满意度相反的是农业保险和小额信贷两项政策，在珠三角、粤东西北的不同调研区域的结果均表明，农业保险与小额信贷的满意度极低。农民往往以“人的保险都没钱买呢，还给地买保险？”为理由拒绝购买农业保险。虽然在精准扶贫政策资源的大力投入下，国家给予农户极大的政策倾斜与免增收增值税等优惠措施，但是农户普遍对于购买保险没有任何的意识，甚至很多都把“保”“贷”当成了“骗”。造成这种现象的原因：一方面在于农村从事农业生产的农户年龄普遍偏大，受教育程度不高，对于保险没有很好的认识，对新事物的接受能力差，依靠农业收入低的情况下，更不可能预先消费来保障“靠天吃饭”的土地；另一方面在于农业保险和小额信贷的基层宣传工作的缺失，导致农户保险意识薄弱，观念保守，不愿尝试。

表4 广东省精准扶贫背景下惠农政策农民满意度模糊综合评价结果

图2 广东省四大区域政策综合满意度分布

表5 广东省各区域政策满意度统计结果

表6 广东省各区域农户惠农政策满意度评分结果

粤西地区的基础设施建设相较于粤东和粤北满意度较高，主要是由于近几年粤西地区高速和铁路线路的相继开通，给人们的出行和农产品的运输提供了很大的便利。粤西的茂名作为对外联通的交通枢纽，近两年，云茂高速公路、汕湛高速、深茂铁路的相继开通，逐渐形成了粤西地区“对外交通高速化、市域交通快速化、港口建设现代化”的立体体系。人们普遍感受到出行便利性的增加。粤北地处山区，自然资源条件差，经济发展优势甚微，调研结果显示，粤北地区的农村最低生活保障制度得到了最高的评价。由于粤北山区贫困态势最为严重，重点扶贫县的五保户、特困户、低保户数量相较于其他区域更多，最低生活保障制度作为贫困人口的一种直接救济，贫困户感知迅速，范围广。

造成满意度差异的原因主要有以下几个方面：（1）自然条件与经济基础的差异。珠三角作为广东省经济发展的主体，无论在人才资源、生产能力上都具有绝对的优势。粤北地区的清远、韶关等地石多土少，良田较少且分散，水资源缺乏，属于典型的资源匮乏型的贫困，其中还包括一部分银旱涝不均而导致的水库移民；粤东粤西地区土地贫瘠，肥力差，生产能力薄弱。（2）前期政策和社会经济的差异。改革开放以来，广东省承担了经济发展的重要任务，工业、服务业成为发展的重点，珠三角地区成为发展主力，集聚政策和资源优势，东西两翼在这个发展过程中主要充当了人才输入的角色，自身产业的发展滞后。（3）制度供给差异是区域经济差异形成的根本原因，致贫原因的差异导致不同区域农户对于不同政策有着不同的接触程度，从而导致评价态度的差异化。

3 结论与建议

本研究运用系统工程的理论和方法，在对精准扶贫背景下惠农政策成效的农户满意度视角进行系统分析的基础上，建立了针对广东省惠农政策的模糊综合评判模型，并以广东省21个地级市为研究样本收集的调研数据进行了实证分析，最后评价结果证明了精准扶贫在各县市的反响良好，参与扶贫的农户的整体满意度较高，农村合作医疗保险、基础设施建设、家电下乡等惠农政策的满意度居前列，且珠三角、东西翼和北部山区的满意度居前列的3项政策与总体呈现的结果大体相似。

针对本研究分析的结果，总结目前扶贫工作中的不足之处并提出改进意见是进行该项评价的宗旨。现就上述数据与分析所反映的问题提出以下对策建议：

（1）增强精准扶贫政策的宣传力度。在调研过程中发现，农户对小额信贷、农业保险等惠农政策的满意度较低，其原因大部分在于农户对于金融保险知识的匮乏，这些政策没有真正融入到老百姓的生活中，一般在产业扶贫等具有一定商业性质的扶贫区域接触较多，对于该类扶贫政策，建议精准扶贫工作人员分而治之，对于普通农户应该加大宣传力度，进行金融概念以及保险制度性的统一讲解与宣传，让有需要的贫困户能够逐步建立保险意识，真正利用好国家的帮扶投入；另一方面，对于接纳了小额信贷与农业保险等惠农措施进行脱贫的农户进行一定规模的精细化讲解培训，使之得到更加深入、有效和规范的融入。

（2）明确区域特征，缓解马太效应。调研发现，广东省贫困村的分布具有明显的地域差异，21个地级市整体划分为四大区域，即珠三角、东翼、西翼和北部山区，具有明显的财富分布不均，贫富差距大的现象。虽然近几年的扶贫措施让区域化差异有所缓解，但从全国水平来看，仍然属于区域经济差异较大的地区。珠三角毗邻港澳，经济、交通及海运发达，人力资源充沛，具有雄厚的资金基础；东翼靠近珠三角，具有良好的被带动的发展优势；西翼区位条件较好，同时有工业基础［17］。而北部山区交通不便，地处丘陵。其中梅州、韶关、清远、河源、湛江等地贫困态势更为严峻，贫困村比例达到了整个广东省贫困村总数的59.8%。汕头、潮州、惠州贫困村分布相对较少。建议借助珠三角的优势力量，优化资源配置，带动东西翼特别是北部山区的发展，有效缓解区域发展过程中的“马太效应”。同时，根据区域特征来研究扶贫工作的满意度会让评价过程更加精细化，评价结果具有代表意义。

（3）构建“五位一体”高效扶贫模式。在深入与村委以及农户交流的过程中发现，农户主观的满意度受到多方面的影响，政策的内容虽然是基本的影响因素，但是在整个扶贫过程中，村委的工作态度，当地政府部门的支持，扶贫单位专职人员的扶贫心态，企业的投入项目都关乎贫困户对于扶贫整体的满意程度。全方位的配合有利于扶贫政策落实的实效性和有效性。英德市建立的以对口扶贫单位、农产品供应链企业、农业科学院发展研究所、村民委员会、镇政府为“五位一体”的模式对于构建高效的扶贫模式具有很好的借鉴作用。

在学术研究中，仅仅通过满意度的视角来评估政策实施的效果，集中于扶贫对象的主观意愿，忽略了扶贫工作人员的实际努力与投入、扶贫区域状况的改善等客观影响因素必然是不够的。在后续的研究中，一方面要从更多的视角综合评判惠农政策的成效，搭建一个具有信服力以及可转移性的评价模型；另一方面，根据珠三角、粤东、粤西、粤北的区域特征来研究扶贫模式和效果是今后要继续努力研究与分析的方向。

参考文献：

［1］ 广东省扶贫开发办公室. 广东扶贫开发“双到”十大模式［R］. 广州：广东省人民政府，2013.

［2］ 王元成. 惠农政策的成效评价：农民视角——基于全国245村3641户农民的调查与思考［J］.东南学术，2012（1）：129-138.

［3］ 郑冲. 新疆强农惠农政策绩效评价与对策研究—— 基于农户满意度视角［J］. 安徽农业科学，2017，45（13）：227-231.

［4］ 胡宪，黄斌. 惠农政策满意度评估及影响因素研究：基于实地调研的大样本分析［J］. 湘潭大学学报（哲学社会科学版），2017，41（1）：85-88

［5］ 张大斌，凡华农，邓大才. 中国农村家庭住房消费需求微观经济分析—— 基于“建材下乡”政策调查的数据［J］. 农业技术经济，2011（9）：73-86.

［6］ Yang L X，Wang C，Zhang C Y. Evaluation of the effect of wenchuan post-earthquake property disposal policy：From the perspective of victims［J］. Univ Electronic Science& Technology，2011：274-278.

［7］ Calleros O，Rivera H，Serrato H，et al. Design and Implementation of a methodology for the Establishment of the Mexican Customer satisfaction index for social programs：The Case of the Subsidized Milk Program//International Multi-Conference on Engineering and Technological Innovation［C］. Orlando USA，2010：123-128.

［8］ 高峰. 政策评估的通用模型研究［J］. 科技管理研究，2015，35（24）：35-39.

［9］ 王思琪. 农业补贴政策的农户满意度及其影响因素分析［J］. 广东农业科学，2016，43（10）：178-183.

［10］ 申志东. 运用层次分析法构建国有企业绩效评价体系［J］. 审计研究，2013（2）：106-112.

［11］ 刘朝亮. 层次分析法在农业系统中的应用研究［J］. 广东农业科学，2013，40（13）：228-232.

［12］ 刘香. 基于熵权和AHP的农村绿色小水电建设成效模糊综合评价［J］. 水利经济，2016，34（6）：21-25.

［13］ 陈小丽. 南京城市公园中观赏海棠园林价值的综合评价［J］. 广东农业科学，2016，43（9）：62-71.

［14］ 罗盛锋，黄燕玲. 滇桂黔石漠化生态旅游景区扶贫绩效评价［J］. 社会科学家，2015（9）：97-101.

［15］ Zeng F W. An evaluation of residents’ perceptions of the creation of a geopark：a case study on the geopark in Mt. Huaying Grand Canyon，Sichuan Province，China［J］. Environmental Earth Sciences，2014 ，71（3）：1453-1463.

［16］ 李婷，郑垂勇. 农业水价改革绩效的熵权模糊综合评价［J］. 水利经济，2015，33（3）：32-36，76.

［17］ 何璇，石蕾. 广东省区域经济发展差异状况及原因分析［J］. 现代商贸工业，2010，22（21）：112-113.