体系新优化：构建一体化的国家战略体系和能力落实十九大国家战略部署

◎《网信军民融合》战略论坛特聘研究员 张佑任

习近平总书记始终强调，战略问题是一个政党、一个国家的根本性问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕推进新时代中国特色社会主义事业，提出一系列新的战略部署。党的十九大绘就国家战略蓝图，提出以“四个全面”战略布局为统领，各区域、领域、行业性国家战略为补充的国家战略总体设计。布局已定，重在落实。而战略落地的关键，就在于能否加快构建总书记多次强调的“一体化的国家战略体系和能力”，将国家战略有机统一起来，形成层次清晰、结构优化、统筹推进、协同共振的国家战略体系，产生1+1大于2的战略叠加效果，催生强大的国家战略能力。这既是服务国家安全和发展利益的需要，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

刚刚闭幕的全国两会吹响了落实十九大国家战略部署的总号角，开启了改革新征程。会议表明，改革进入新阶段，改革需要加速度。党和国家机构设置是推动国家战略实施的组织保障。改革的首要任务，就是深化党和国家机构改革，进一步优化顶层设计，助推国家治理体系和治理能力现代化，以适应党和国家事业长远发展要求。因此，把握机构改革的重要契机，坚持问题导向，回归战略本质，优化战略顶层设计，构建一体化的国家战略体系和能力，将是检验机构改革成效的重要标尺，对于贯彻落实十九大国家战略部署具有重大意义。

一、构建一体化的国家战略体系和能力是贯彻落实十九大国家战略部署的“牛鼻子”

面对改革的复杂形势和繁重任务，要牵住改革“牛鼻子”，这是习近平总书记强调的改革方法论。从最初“构建军民一体化的国家战略体系和能力”到十九大报告中“构建一体化的国家战略体系和能力”，表述中两字之差，体现了党中央对于国家战略整体统筹的深刻把握。构建一体化的国家战略体系和能力，是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，党的战略思想的一次升华。这不仅是军民融合的发展方向，更是要站在国家总体战略的高度，强调对政治、经济、军事、外交、文化等多种战略资源进行系统梳理和优化重组，将原本各自为战的战略组建成优化协同高效的体系，形成更有效的战略能力。这一概念的提出，是对全球国家战略发展趋势和我国战略体系建设中存在问题的积极回应。

从全球国家战略发展趋势来看，历史证明，国与国之间的竞争首先是国家战略的竞争，谁在战略上谋划早、判断准、执行快，谁就能在国际竞争中把握主动权。当前国家战略发展实践存在三种趋势：一是国家战略已经从传统的战略哲学演进为具有现代理论、科学方法支撑的综合科学体系。二是国家战略不再限于军事和国际关系领域，逐步扩展到经济、产业、文化等多个领域，战略的外延进一步扩展。三是国家安全和发展战略体系综合交融，各大战略协同推进，多种战略手段综合运用。2017年12月公布的特朗普任内首份《国家安全战略报告》中，美国将经济安全上升到国家安全的层面，认为中国正在挑战美国的利益、经济与价值观。仅仅3个月后，美国即对中国600亿美元商品加征关税并限制中国企业对美投资并购。综合多种战略手段，进行国家战略联动推进的趋势将会成为常态。

从我国战略体系建设中存在的问题来看，我国是战略思想大国，曾涌现出一大批熠熠生辉的战略家和战略思想。但是随着战略科学化、体系化、系统化的发展趋势，我们在国家战略体系和能力上还存在问题。主要表现为党对战略统筹、规划、实施工作的全面领导有待完善；一些党政机构在战略顶层设计上的职能不清，导致国家安全和发展战略间的协同统筹不够；国家战略间的层次和位阶关系有待明晰；战略管理体系的科学化水平有待提高；战略资源转化为战略能力的效率需要增强等等。中央先后成立国家安全委员会、军民融合发展委员会，又将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组改为委员会，就是为了解决战略统筹协调问题。在此基础上进一步提出构建一体化的国家战略体系和能力，其核心就是要增强国家战略体系的整体性和系统性，融合安全和发展两大战略体系，实现战略一体化统筹、规划、实施，丰富战略手段，增强战略能力。

以习近平同志为核心的党中央，深刻把握全球国家战略发展趋势和我国战略体系建设中存在的问题，以军民融合战略为先导，高瞻远瞩提出构建一体化的国家战略体系和能力，并将这一理念上升为统领我国国家战略发展的关键词，这必将推动我国国家战略体系化和科学化水平，形成与国家治理体系和治理能力现代化目标相匹配的战略能力，有力助推十九大提出的各项国家战略部署加速、有序推进。

美国当地时间2017年12月18日下午，特朗普公布了其任职期内的首份《国家安全战略报告》，强调本届政府在全球及外交政策层面将始终坚持“美国至上”的方针，囊括了用于改善美国国家网络安全方法的行动纲要清单。

二、深化机构改革，优化顶层设计，为构建一体化的国家战略体系和能力提供保障

中国共产党人始终秉持改革意识，在实践中不断发展和完善中国特色社会主义制度。这是一项前无古人，后无来者的伟大事业。经过96年努力探索和40年改革历程的伟大实践，中国特色社会主义进入新时代，国家治理也进入新阶段。摸着石头过河的探索精神依然要发扬，更要把握国内外形势的变化，总结经验和教训，转变发展方式，推动经济、政治、文化、社会、生态文明统筹推进。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出，全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。

国家战略是国家治理的顶层设计。习近平总书记曾谈到，实施创新驱动发展战略，不能“脚踩西瓜皮，滑到哪儿算哪儿”，要抓好顶层设计和任务落实。“顶层设计”是从全局和整体的角度，对事物的层次、结构、要素、节奏的规律把握和统筹规划，便于更好地整合资源，高效实现目标。顶层设计的核心是整体、协同、高效。因此构建一体化的国家战略体系和能力，必须抓好顶层设计。

党和国家机构是统筹、规划、实施国家战略的组织保障。当前党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。特别是在发展战略领域，随着信息革命的不断发展，技术、生产力的不断飞跃，心理结构、产业结构、社会结构都会随之发生变化，党和国家的机构设置和职能配置必须随之而变，前瞻应对。党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，党和国家机构正在发生一场前所未有的深刻变革，可谓抓住了改革的“关键词”，砸开了深层次利益格局的“硬骨头”。

同时也要意识到，机构改革只是起点。通过机构改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，进一步优化党和国家机构顶层设计能力，能够听指挥、观大势、谋全局、善统筹，承担起一体化的国家战略体系和能力建设重任，朝着国家治理体系和治理能力现代化目标迈出坚实一步。

三、构建一体化的国家战略体系和能力要坚持问题导向，着力解决面临的突出矛盾

习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。构建一体化的国家战略体系和能力，是一项新任务、新课题，从发展现状看，解决好三个问题是当务之急。

一是要加强党对国家战略的全面领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。我国革命、建设和改革的实践证明，加强党的领导，则走向胜利；弱化党的领导，则走向失败。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。加强党对国家战略的全面领导，首先要明确国家战略体系的总遵循。以习近平同志为核心的党中央提出“四个全面”的战略布局，居于我国国家战略体系的最高层次，其他所有国家战略都要服从、服务于这项战略安排，以此确立各项工作的战略方向、重点领域和主攻目标。其次要健全党对战略工作的领导体制机制。本次机构改革组建了中央全面依法治国委员会、中央审计委员会，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会。各委员会“作为党中央决策议事协调机构”，成为“一把手工程”，应当充分发挥在战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进中的作用，指导建立健全跨行业、跨部门、跨区域的协调机制和工作模式，完善党对国家战略的领导机制。

二是要保持战略定力，树立“功成不必在我”的战略观。国家战略管方向、管趋势，具有前瞻性，当前行动更多为了影响趋势和未来。国家战略的实施需要一个过程，任务越艰巨，实施的过程就越长，发挥的作用也越大。以美国为例，1993年克林顿就任美国总统后，发布“信息高速公路”战略，前后历时20年，耗资约4000亿美元，用于加强国家信息基础设施建设。这一战略为当前美国引领全球信息技术发展奠定了坚实基础。党的十九大擘划了30年的发展蓝图，以“四个全面”战略为支撑，明确了两个阶段的战略安排，同时提出了京津冀协同发展、长江经济带发展等区域性战略，可持续发展战略、军民融合发展战略、网络强国战略、脱贫攻坚战略等领域性战略，国家大数据战略、交通强国战略等行业性战略。每一项战略落地，都是长期而艰巨的任务，需要全体党员干部、人民群众坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚持战略方向，打基础、谋长远、久久为功；坚持战略定力，一张蓝图绘到底、一任接着一任干、一茬接着一茬抓，将各项战略部署稳步推向前进。

三是要将国家战略作为一门科学，依靠科学的思维、机制、决策方法来支撑。体系的建立、能力的培养，是一项科学、规范的系统工程。构建一体化的国家战略体系和能力，必须要把握国家战略的基本规律，科学有序推进，防止战略的空心化、虚无化、口号化。首先要有科学的战略思维。习近平总书记历来重视战略思考，反复强调领导干部要有战略思维和战略眼光，提出了系统的治国理政战略思想。其中以人民为中心的发展思想、更好统筹国内国际两个大局的全局观、推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合的方法论等论述，成为引领国家战略落地实施的重要指南。其次要有科学的战略管理机制。国家战略从体系转化为能力，需要进行科学化管理。以美国为例，其1986年《戈德华特-尼古拉斯国防部调整法》形成了系统的美军战略管理体制，包括明确美军各战略间的体系层级关系，规定总统每年向国会提交《国家安全战略报告》等，对提升美军战略管理能力发挥重要作用。战略管理机制应当与一国实际相结合，不能完全照搬。但必须认识到，通过机制化手段，建立战略评估、规划、实施的流程体系，对于提升国家战略的体系化水平和能力转化效率具有重要价值，应当予以借鉴。最后要有科学的战略决策方法。科学是定性和定量研究的结合。汉代张良与刘邦进行战略分析，就曾“借箸代筹”，将运算和分析相结合。全球一体化发展的今天，知识迭代加速，海量信息爆炸，世界成为一个更加复杂的巨系统。去伪存真、把握规律、认知现实，是国家战略决策的前提。钱学森先生曾运用整体观和系统科学的方法，提出将现代科学技术体系、专家体系及计算机工具体系综合，建立总体设计部，用互联网技术和数据技术进行定性和定量分析，为战略复杂决策提供依据。这一观点在今天仍有借鉴意义。在互联网条件下，通过云计算、大数据、算法及人工智能技术，掌握数据并进行系统分析，更准确地发现规律，才能为国家战略决策提供更精准、更科学的参考依据。