中美贸易战法及未来走势

应品广

很多人认为美国高调宣布“301调查”结果以及中国的强势回应意味着中美贸易战已经全面爆发。但是不论是从目前为止中美双方的“过招”还是将来的可能走势来看，表面上的硝烟很可能是故布疑阵，双方仍然保持“斗而不破”的基调，在强势对抗之下谋求谈判优势。

在目前为止中美双方的过招中，一方面，美方一直处于攻势、中方处于守势；另一方面，中方一直在WTO规则下通过传统的反倾销、反补贴措施予以应对，而美方更多地利用国内法采取单边措施。“301调查”是其中典型表现。

本文从引发贸易战舆论的“301调查”出发，主要从规则和谈判的视角，对美国贸易战法及未来走势展开分析。

美国选中“301条款”的原因

“301调查”源于美国《1974年贸易法》中的301条款。根据该条，美国贸易代表办公室（USTR）有权对不合理或不公平的贸易做法实施调查，并建议总统实施单边制裁。相比反倾销、反补贴、保障措施等传统贸易救济方式，美国选中“301条款”对中国开炮的首要原因是其具有典型的单边主义特点，可以最大程度绕开多边贸易规则的约束，从而实现美国的特殊诉求。

美国选择301条款还能够直指中国对美国的核心挑战。特朗普时代，美国的对华政策发生了自1979年中美建交以来的最重大变化，即开始在贸易、外交和安全等各领域将中国视为战略上的竞争对手而非合作伙伴。美国作为二战后国际经济秩序的主导者和领头羊，一直占据全球价值链的顶端，并依靠其强大的高端制造业、创新能力和美元霸权，获取全世界的经济红利。但是，中国入世之后，总体经济规模不断扩大，如今已经成为世界第一大货物贸易国和第二大经济体，在体量上已经逐步接近美国水平。如果说“量”上的进步还不足为惧，那么中国近年来在先进制造业和移动互联网等领域的发力，特别是十九大之后通过供给侧结构性改革和创新驱动战略推动经济由高速增长转向高质量发展的举措，开始引起美国警惕。这将在“质”上挑战美国的“经济霸主”地位，这是美国无法容忍的关键所在，也是美国发起贸易战背后的深层次原因所在。

在上世纪70年代到90年代与日本的贸易战之中，美国也曾大规模使用过“301条款”，其结果是日本主动减少对美出口、迫使日元升值、大规模开放市场。因此，美国选择“301条款”是在复制历史，试图达到同样的效果。

美国发起贸易战的其他“武器”

除了“301条款”以及我们所熟知的反倾销、反补贴、保障措施等在WTO协定下予以规定的传统的、常态化的贸易措施，美国还可以动用不少其他单边措施发起新一轮“贸易战”，需要予以重视和警惕。

据悉，美国参众两院正在制定的一个两党联合法案（《2018年外国投资风险审查现代化法案》），预计今年下半年即将出台。该法案很可能将扩大美国主管国家安全审查的外国投资委员会（CFIUS）的权力，赋予其审核涉及新兴技术的交易，而不管交易本身是否涉及多数股权，特别是在交易导致外国政府持有25%以上所有权或者投资者的信息难以获取的情况下。当前，特朗普已经根据“301调查”明确要求财政部对中国获取美国关键技术的投资领域设置限制，而CFIUS正是由财政部主导并由财政部长担任主席，因此新的法案必然会在涉及关键技术和关键性基础设施的交易方面对中国施加更多限制。

贸易战的未来走势

毫无疑问，贸易战不会有赢家，只会带来两败俱伤的结果。理性来看，贸易战不会长期持续或者不会全面展开，而是在短期、局部進行，根据双方博弈的情况实现均衡。美国发动贸易战主要是针对中国知识产权、技术转让以及科技创新领域，希望通过试压迫使中国进一步开放市场。在此情况下，中国只能通过强制表态换取谈判筹码，赢得继续深化改革的时间和空间。正因为各自的意图不在贸易战本身，相信只要双方能够坐下来谈判，在要价互相得到满足后，贸易战将会逐渐熄火。目前，特朗普只是签署了“备忘录”而非“总统行政命令”，且贸易代表办公室和财政部分别有15天和60天时间出台具体的方案，这给谈判预留了空间和时间。

虽然在应对贸易战过程中，谈判是最优选项，但是主张谈判不意味着中国一味妥协。保持合作对话的可能性，同时针对美方可能发动的贸易战准备必要的反制措施，是中国在谈判中获得相对均势的基本前提。当然，双方仍然会通过各种方式试探对方底线。

首先，反倾销、反补贴、保障措施等传统贸易救济方式将会继续得到使用。比如，商务部已经于3月26日宣布对原产于美国、欧盟、韩国、日本和泰国的进口苯酚进行反倾销立案调查（参见商务部公告2018年第33号）。

其次，不排除中国会将美国的“232”“301”等调查结果诉诸WTO。中国是多边贸易体制和贸易自由化的受益者，也是多边贸易体制的捍卫者，因此必然会继续坚定地维护多边贸易体制，将可能引发全球贸易战的错误行为置于多边贸易谈判体制下进行“拷问”。

再次，在美国动用上述提及的其他法律手段的情况下，不排除中国也学习美国做法采取系列报复措施段。一是通过以牙还牙的提升关税方式来进行反制，比如针对农产品、飞机、汽车等特定行业进行精准打击；二是通过减持美国国债进行报复；三是主动实现人民币贬值，抵消美国增加关税对出口的影响；四是依据《对外贸易法》的相关规定（比如第16条和第26条）以“国际关系中的其他紧急情况”为由对美国实施反制措施；五是通过灵活适用国内法律和政策的方式对美在华业务进行打击等。

最后，在采取一定反制措施和实施舆论战的基础上，为了避免两败俱伤，最终达成一定妥协仍然是必要的。中方可以考虑的措施包括：

1.实施适度的自愿出口计划，削减出口规模，缓解贸易逆差程度。

2.以11月份即将举办中国国际进口博览会为契机，适度作出进口承诺。

3.继续降低关税，进一步开放市场。WTO数据显示，美国的平均关税约为3%，而中国的平均关税约为10%。可见，中国确实还有进一步开放的空间。

4.联合美国共同推动多边贸易体制的改革，比如增强透明度和通知义务、推动以诸边方式而非“一揽子承诺”方式结束多哈议题谈判等，甚至可以考虑灵活处理市场经济地位问题，重启与美国的有效对话。这是因为将美国和欧盟在市场经济地位问题上的做法诉诸WTO已经起到了良好的舆论效果，接下来如果中国败诉将难以收场，如果部分胜诉则实际上未解决问题，如果完全胜诉也无法阻止美国将反倾销领域的替代性做法适用于其他领域，且几乎可以预见美国将以不切实履行的方式应对，并进一步激化美国对WTO争端解决机制的失望。

对美国而言，发起贸易战是促使中国进一步开放市场的手段；对中国而言，贸易战可能成为倒逼进一步开放和促进产业升级的动力。在这中间并非无法找到共同的利益诉求。

当前，中国已经明确提出自由贸易港建设，并将于今年11月在上海举办首届中国国际进口博览会。自由贸易港概念的提出，有望在自贸区的基础上进一步开放金融、税收、市场准入等方面探索对接国际最高标准和最好水平。举办中国国际进口博览会也为中国政府表明坚定支持贸易自由化和经济全球化、主动向世界开放市场的决心提供了窗口，有利于促进世界各国加强经贸交流合作，促进全球贸易和世界经济增长，推动开放型世界经济发展。

编辑|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者为上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心副主任