我国巨灾保险市场中的政府职能分析

房若迷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

近年来，我国自然灾害的发生日趋频繁，依靠以往主要依赖政府灾后救助的巨灾风险管理模式已经难易满足实际需要，我国需尽快建立立足本国国情、满足我国发展需要的巨灾保险制度。不管是从我国的政治、经济和自然状况来说，还是参考国际上自然灾害频发国家采取的实践经验来看，政府和市场的合作都是巨灾保险一种较好的经营模式。在这个过程中，政府应该作为什么角色承担哪些责任则是必须解决的问题。政府具备调动资源的能力，在巨灾保险管理中有其优势，但同时过度的政府干预也可能会产生道德风险，甚至在一定程度上会干扰和抑制私人保险市场的发展，比如政府的过度担保行为，可能在无形中激励了保险公司承担更多的风险，不利于稳健经营。本文通过对政府干预巨灾保险市场的背景及必要性介绍，分析各国政府干预的实践，为我国在巨灾保险市场中政府的职能发挥提出意见。

一、政府干预巨灾保险市场的背景

（一）政府救助的弊端

巨灾损失发生后，我国最主要和重要的应对方式之一就是政府的灾后救助。每次巨大灾难之后，政府总是会发挥其统筹作用，汇聚人力、物力，对受灾区和灾民给予救助。但是，虽然政府在灾后对受灾区重建家园和休养生息提供了资金和物质帮助，起到了很大作用，面对近年来巨灾风险的不断增强，这种以政府救助为主要应对手段的模式已经呈现出越来越多的弊端。

1.政府救助补偿能力有限

我国领土面积广阔，自然灾害频繁发生，巨灾所导致的经济损失逐年递增。2016年，仅就地震灾害而言，中国大陆地震共造成灾害事件15次，直接经济损失约65.5亿元。我国自然灾害种类繁多，造成的损失也非常严重，其中地震、洪水和台风是造成损失最主要的三种自然灾害。如下表1和表2为我国20世纪以来地震灾害的相关情况。资料来源：中国地震局

表1 20世纪我国6级以上的地震次数

面对巨灾带来的巨额损失，政府救助也只能解一时燃眉之急，并不能完全弥补巨灾的巨大损失，甚至只能占一小部分。以2008汶川地震为例，政府救助占损失补偿的比例为7%，商业保险仅占0.21%，86.39%都靠居民自身承担，受灾居民并不能获得很好的救助，生活必要保障仍旧存在问题。

分析1998——2016年我国巨灾直接经济损失和政府救灾支出状况，观察表格可知，政府每年的救灾支出占巨灾直接经济损失的比重很小，仅在2%、3%左右浮动，这对于巨灾发生之后的沉重损失来说是远远不够的。

表2 20世纪以来我国发生的大地震情况

表3 汶川地震中各种方式补偿所占比例

表4 1998——2016年我国巨灾直接经济损失和政府救灾支出

数据来源:民政部1998一2016社会服务发展统计公报

注：2010——2016年“政府救灾支出（亿元）”数据为财政部、民政部下拨资金。

2.政府救助给财政带来巨大负担

巨灾需要大量资金，会给财政带来巨大负担，同时会影响国家财政预算安排，可能会影响经济增长速度。

3.政府救助带来负面激励

政府救助的行为容易让人们产生依赖心理，人们形成灾难之后会得到政府救济的预期，将会减少防范意识，对巨灾保险的需求可能会减少，投保率降低，这对人们利用保险分散风险等商业化行为的养成是不利的。

4.政府救助效率不高

与保险理赔不同的是，政府的救灾资金无法直接到达灾民手中，而必须通过各个层级的部门下放，在这个过程中很有可能出现贪污腐败现象，灾民不能及时拿到救灾资金，政府救助的效果也就大打折扣。

（二）保险机制的优势

1.保险机制因其约定性能够在一定范围内促使人们防范和减少风险。保险公司在正式承保前会提出特定要求，起到防范风险和损失的作用；同时，保费的高低也在一定程度上体现了投保人的风险状况，这也有利于人们认识风险状况，从而增强和防范风险。

2.保险机制的确定性更强。保险机制是一种事前的损失融资机制，投保人与保险公司签订合约，一旦未来发生了本合同中规定的巨灾风险，保险公司则必须根据合约做出相应的措施，并给出合同要求的赔付金额。而政府是否救助以及救助金额则有很大主观性，是不确定的。

3.保险机制更为公平。保险基于大数法则，由保险购买者共同分担风险，在发生巨灾风险后按照合同分担损失，这种方式是投保人事先知道并约定的结果；而政府的救助是由政府运用国家的财政力量给予受灾区补助，这种救助的资金来源于纳税人，风险是由纳税人承担的，这种方式的结果是不确定的，可能会存在低风险的纳税人向高风险的纳税人补贴的情况，这在某种程度上构成一种逆向选择，会对低风险纳税人的权益造成损失。[1]

二、政府干预巨灾保险市场的必要性

正如市场存在失灵现象，巨灾保险市场同样存在信息不对称、逆向选择和道德风险等市场失灵现象，因此，政府的介入就十分必要。同时不同于其他保险的是，巨灾保险又具有公共性和准公共物品性。

首先，巨灾保险具有公共性。公共产品具有非竞争性、非排他性和效用的不可分割性，企业的逐利性使其缺乏足够的激励或本身没有足够的财力物力来提供公共产品。而政府作为公共产品的提供者无疑有着先天的优势。

其次，相较于普通风险在不同风险人群上的分散，巨灾保险因其自身发生时间不确定的特点，在时间跨度上根据不同年份实行纵向分散，更有利于巨灾保险的风险分散，即利用未发生巨灾赔付年份的保费和盈余覆盖发生巨灾赔付年份的赔偿和亏损。但是在实际中保险公司的利益最大化要求需要保证资金的流动性，建立巨灾保险准备金影响其流动性，保费和盈余收入很难与实际发生巨灾损失后的赔付实现匹配，因此很难被商业保险公司采纳。

从投保人的角度，由于人们对巨灾风险信息的有限认知以及人们的短视行为，人们便会倾向于不购买巨灾保险，这就会造成较低的投保率，因此政府对巨灾保险的制度建设十分必要。

三、国外巨灾保险制度中的政府职能分析

政府的直接或间接干预是世界上大多数灾害频发国家的做法。首先，政府制定相关政策，并且拥有财力提供支持；其次，市场发挥其市场化的运作方式，保险公司的参与进一步分散风险，形成巨灾保障体系。各国的经验表明，政府需发挥其应有的作用，承担必要的责任，但政府的过度干预则会可能适得其反，无法达到预期效果。

（一）美国洪水保险计划（NFIP）

美国的《国家洪水保险法》于1968年通过，为洪水保险提供了法律指导，NFIP即根据此法制定。该计划是以社区为单位，承保对象包括洪泛区居民和中小企业，位于洪泛区内的房屋或财产所有人才能（并且必须）购买洪水保险，并且如果被确认为在洪泛区内的社区一年内没有参加NFIP，则该社区以后都不能获得NFIP的救助，因此，该计划具有一定的强制性。

私营保险公司作为代理人参与日常管理。虽然NFIP主要由联邦政府运作，但美国联邦紧急事务管理局与保险公司达成“以自己的名义承保计划”的协议，也即参与NFIP的保险公司可以按照规定“以自己的名义”签发和出售联邦洪水保单，收取的保费存入洪水保险基金，在损失发生时以自己的名义办理相关理赔手续，但赔付责任由联邦政府承担，全国洪水保险基金支付损失费用。

国家参与承担风险。就灾后偿付能力而言，因为联邦政府的财政支持，NFIP可以说不存在丧失偿付能力的问题，有权随时向美国财政部借款。运作的资金来源是收取的保费。

国家参与承担风险。就灾后偿付能力而言，因为联邦政府的财力支持，NFIP有权随时向美国财政部借款[虽然美国联邦政府是洪水风险的承担者，但是其承担风险的程度也是有严格限制的。联邦政府只是在必要的时候通过有息贷款或特别拨款的形式为NFIP提供资金。]，可以说，NFIP不存在丧失偿付能力的问题。运作的资金来源是收取的保费。

（二）日本地震保险制度

1964年日本新泻发生7.5级地震，日本政府设立“地震保险专门委员会”，两年之后，通过《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》。在此之后，不断修改和完善地震保险制度，尤其是1995年的阪神大地震，是日本历史上最大的一次保险赔付，在这次保险赔付中暴露出原地震保险制度的许多不足。因此，1996年日本出台了新的地震保险制度，在地震保险的类别、保险金支付比例、保险公司的责任划分等方面都做出了较大的修改。

新的地震保险制度与以往十分不同的是将家庭财产与企业财产分开，分为住宅和商业两种，并对二者规定不同的保险政策。日本的家庭财产地震保险作为家庭财产保险的附加险向公众出售，不能单独投保。具体的分摊方式，如图1中所示，由保险公司将承保的地震保险业务员全额向地震再保险株式会社（JER）转保，JER将风险分为三部分在自身、商业保险公司和政府分保。地震损失发生后，按照预定的规则进行责任分配和损失分摊。日本的企业地震保险作为企业财产保险的附加险出售，采用商业化模式运作，政府不直接参与，企业发生的财产损失完全由商业保险公司支付，政府不参与保险的运营和损失的赔付。但政府可以通过审批、检查等间接干预商业保险公司的经营。

（三）英国的洪水保险

1531年，英国出台了第一部规范洪灾保险的法律。英国的洪水灾害频发，其巨灾保险制度也是在20世纪60年代几次大的洪灾之后才逐步得到确立和完善的。英国的洪水保险是以市场为主导的，保险和再保险市场发育成熟，政府不参与洪水保险的具体管理，保险公司可以选择设立和出售洪水保险，居民也可以根据自己的意愿在市场上选择合适的保险公司分担风险，保险公司可以在巨灾保险市场上进行再保险分散和降低风险；而政府则不提供洪水保险，不参与保险的经营，也不承担风险造成的损失和责任。

虽然政府不提供巨灾保险，但政府对防灾防洪的基础设施建设承担责任，英国的保险协会在其中起到很大作用。英国保险协会在60年代初曾与英国政府签订一份“君子协定”，要求政府必须兴建洪水防御设施，并且提供巨灾风险的分析评估、巨灾的监测警报、灾害相关研究资料等公共产品，以保证巨灾保险的损失控制在市场可以承受的范围之内，保险公司才愿意提供家庭和小企业的洪水保险。2000年的巨大洪灾促使保险协会于2002年9月颁布了《洪水保险供给准则》，对政府防洪防御设施制定了具体标准。

图1 日本家庭财产地震保险制度模式

表5 国际巨灾保险模式比较

通过对以上三个国家的介绍，可以看出，美国的洪水保险计划由政府主导，日本的地震保险采取再保险的模式分担风险，英国的洪水保险则以市场为主导。通过对各国巨灾保险模式的比较，可以得出结论，无论是哪个国家的保险制度和体系都是以本国国情为基础，依据其不同的风险分布、民众参保意识、保险和再保险市场发育程度等因素，针对本国主要的巨灾风险构建巨灾保险体系，进行有效的运营管理，防范风险。而政府都在其中直接或间接地起到了作用，包括制定有效的制度和政策，提供财力支持，加强防灾减灾的工程建设等。

四、我国巨灾保险市场中的政府职能

政府对巨灾市场的干预应立足于本国国情，考虑该国的经济、政治和自然地理环境。具体来说，一是经济因素。就巨灾保险来说，表现为该国保险市场的发展状况，如果一国的保险和再保险市场发达，保险市场则可以作为分散巨灾风险的重要途径；反之，政府的直接或间接干预就十分必要。二是自然地理因素。如果该国自然灾害发生的频率较低，巨灾风险低，那么覆盖多种风险的综合性保险项目较合适；如果自然灾害种类虽然不多，但发生频率高，造成损失大，则建立专项的巨灾保险项目，更有利于分散严重的巨灾风险和承担损失。三是政治因素。福利型国家因其政治文化的影响，更看重社会福利，政府主导的巨灾保险项目是这一类国家的首选。而注重市场竞争和效率的国家则认为不应过度干预市场行为，更多地选择利用保险市场来分散风险，积极发挥市场的作用。[2]但从以上单个代表性国家也可以看出，市场和政府的角色并不是完全分割开来的，以市场为主导的英国，政府也承担着建设防洪基础设施的责任；以政府为主导的美国，私人保险市场也有运作的空间。吸取国外巨灾保险制度的优点，结合我国实际，对政府在巨灾保险市场中应发挥的职能提出以下几点建议:

（一）加强巨灾保险立法建设

法律法规是巨灾保险运营和发展的首要条件。观察各个国家的巨灾保险发展历程，无一不是在法律指引下进行一次次的完善。我国在洪水保险法律方面仍存在欠缺，并没有针对地震、洪水等重大灾害的单项立法，也没有具体的操作指导。南方低温雨雪冰冻灾害以及汶川“5.12”大地震，政府虽然在关键时刻采取措施补救和补偿，从这也可以看出我国巨灾保险制度的空缺，在实践中遇到巨灾的风险防范、保险赔付等问题，出现“无法可依”的尴尬局面。政府应尽快制定巨灾保险的法律制度，为巨灾保险推行提供制度保证。

我国由于地理、地形等自然原因，自然灾害频发，巨灾的种类也更多，更加需要巨灾保险法规和制度来规定巨灾保险的各项处理办法。因此，我国可以参照美国的实践经验，根据不同的重大风险制定适宜的法律法规，建立单项立法。例如，针对地震灾害，结合我国已制定的《防震减灾法》，建立地震保险法，针对洪水灾害，参考我国已制定的《防洪法》建立洪灾保险法等。[3]

（二）实行强制性的参保方式

保险遵循大数法则，在大范围内投保，分散风险，才能使巨灾风险具有可保性。英国以市场为主导，采取商业化模式运作巨灾保险,是以其发达的保险和再保险市场为前提的，人们规避风险的主要方式是保险。我国是世界上自然灾害较为严重的国家，各地区的经济发展水平不同，参保率和保险覆盖率很低，在较低的参保率下保险无法充分发挥作用，如果没有政府的强制要求，人们因为短视往往不会选择购买保险分散风险。因此，根据我国的实际发展状况，政府应该采取强制性的参保方式。

（三）培育和支持巨灾保险

政府应采取措施培育和支持私人保险公司发展巨灾保险业务，可建立专门的实验室和研究团队，研发满足巨灾保险需求的巨灾危险性评价、风险评估方法和技术，开发具有我国自主知识产权的巨灾模型，建立全国范围的巨灾数据库，为保险公司厘定费率提供技术和数据支撑，提升巨灾预测的准确性，服务社会经济发展。在政策上，给予巨灾保险承保公司优惠和补贴，比如减免巨灾保险业务收入的税收、允许其进入债券和股票市场融资。

（四）融资支持

政府要作为巨灾保险的最后贷款人，承担“兜底”的责任。当巨灾损失严重、私人保险市场没有能力承担巨灾风险时，政府应发挥其职能，做最后的保险人和贷款人，经营巨灾保险业务的保险公司提供担保融资或再保险，并且还可以向国外保险公司进行再保险或分保，同时也能学习国外保险公司的先进技术和管理经验,增强国内保险业实力。

（五）加强灾前控制和灾后应急救援体系的建设

政府应积极开发和推广巨灾监测预警的基础设施，运用高新技术手段增强预测的准确性和及时性，完善灾难预警预报决策支持系统。同时，要加快建立和完善巨灾预警预报的信息发布机制，利用多种媒体和传播途径，及时、准确地发布灾难预警预报信息，减少恐慌和伤亡。积极发展和完善基础设施和服务，做好各项防灾减灾工程的建设，从而减少灾难发生时造成的损失。

[参考文献]

[1]Barnett B.J.“US Government Natural Disaster Assistance:Historical Analysis and a Proposal for the Future”,Disasters,1999.23(2).

[2]Freeman P.K.，K.Scott。“Comparative Analysis of Large Scale Catastrophe Compensation Schemes”，In:OECD，Catastrophic Risks and Insurance，Policy Issues in Insurance No．8，Paris，2005．

[3]郭超群.论我国巨灾保险制度的构建——域外立法经验及其借鉴[J]法商研究，2015，（2）.

[4]何小伟．政府干预巨灾保险市场的研究述评[J].保险研究，2009，(12)．

[5]官兵．对巨灾风险管理相关问题的探讨[J].保险研究，2008，(10)．

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[7]杨宝华.政府在巨灾保险体系中的角色定位和作用机制[J].上海保险，2008，（2）.

[8]魏华林，张胜.巨灾保险经营模式中政府干预市场的“困局”及突破途径[J].保险研究，2012，（1）.

[9]陈和.中国巨灾保险制度初探及国外经验借鉴[J].国际经贸探索，2010，（3）.