公共产品短缺与住房租赁市场建设

赵奉军

自2015年以来，中国住房租赁市场逐渐升温。从中央到地方相继出台了鼓励租购并举的政策措施。2017年7月18日，住建部、发改委等九部委聯合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求人口净流入的大中城市发展住房租赁业务，并选取广州、深圳等12个城市开展试点。从最先出台方案的广州和最后出台的深圳，时间不到两个月。响应之快，实属罕见。

看完这些方案，平心而论，地方政府出台的各种支持措施包括供给、金融、财税和法律支持等如果都能落实，那肯定能促进中国住房租赁市场的发展。但这些方案中，笔者发现或多或少存在些不如人意之处。其中，最严重的就是基本上不谈及如何增加公共产品供给以满足租赁人口的需要。有人可能认为这个指责是欲加之罪，并认为现在各个城市方案之中的增加公共租赁房供应、以及集体建设用地兴建租赁住房、各种税收优惠和专业化住房租赁企业的金融支持和奖励基金应该都属于广义的增加公共产品和服务，怎么能说没有增加公共产品呢？其实，这些措施基本上都停留在就住房谈住房，而没有意识到我们居住的任何空间实际上是与空间之外各种的公共资源（教育、医疗和各种基础设施等）和社会资源（人力资本、社会资本、工作机会和其他机会等）互补的。没有这些公共资源和社会资源的加持，居住空间的社会经济意义将大打折扣。如果住房之外的公共资源短缺，增加各种租赁房可能导致资源错配并形成更紧张的社会关系。

中国市场经济的一个特色就是行政主导，即城市的行政序列或等级在资源配置中举足轻重。越是大城市或省会城市，越是得到更多的资源。再加上大城市本来就有的聚集经济效应，无疑会吸引劳动力向这些大城市流动。无论你如何控制或规划大城市的规模，人们对美好生活的向往是无法阻挡的。

大量的人口流入使得一些城市人口规模急剧增加，城市政府可以将这些流入人口当做“新市民”，无差别的给与市民权利，真正实现“城市的空气让人自由”，这意味着城市政府需要迅速增加基础教育、医疗等公共产品供给，也意味着城市政府在财政支出结构方面要增加各种社会性支出，而增加社会性支出的代价是经济增长速度放慢。如果没有来自上层的压力，处于横向竞争中的城市政府几乎会不约而同的选择不给与市民权利。有兴趣的读者可以查看我国财政支出中社会性支出与OECD国家的比较，就可发现其中的端倪。当然，一些人可以说我们与OECD国家在经济发展程度上有着巨大差别，那些国家是发达国家，我们毕竟是发展中国家，不顾一切发展是硬道理。在增长和民生的权衡中，增长有更大的权重。但是这些大城市的人均GDP，早就超过很多发达国家了。所以10年前我们还可以用发展是硬道理，蛋糕做大后再来谈市民待遇，但对于一个整体已经进入上中等收入的国家和普遍进入上等收入的一些大城市，继续哭穷是没有多少道理的。

由于多年来在民生和社会性支出的欠账，一些大城市针对常住人口的公共产品的数量短缺非常严重。我们知道，在商品短缺又不能涨价的时候，票证、排队和抓阄就成了产品分配的三种常用机制。而住房就成了一种特殊的票证，有房就能在公立小学招生和各种积分落户中排在最前面。这是歧视租房人口吗？是的，毫无疑问。但给定公共产品短缺的局面，即使是神仙也无计可施。所以，这里面存在一个恶性循坏，即越是公共产品短缺，越是要买房以便在公共产品的分配中排在前面。哥伦比亚大学的魏尚进教授过去几年有一个高论，即“性别失衡、竞争性储蓄和高房价”。魏教授认为，由于中国性别失衡严重，在婚恋市场上男方为了获得竞争优势，大都选择了买房，这会推高房价。这种为了获得竞争优势而买房推高房价的看法我非常同意，但我认为大城市的性别失衡与中国整体的性别失衡其实是截然相反的，所以未必是婚恋市场的竞争。公共产品的供给不足同样会导致政府对一些群体给与歧视性的政策，人们为了避免歧视会竞争性储蓄从而推高房价。高房价一方面导致不少人被迫进入租赁市场，另一方面导致专业化的长租公寓难以盈利。而转向个体出租又自然带出了另一个问题，即分散化的租赁契约导致租期短承租人权益难以得到保证。

所以，广州在2017年其最早公布的方案中首次提出“租售同权”，首先得承认这是个巨大的观念进步。在“应然世界”里，权利应该无差别的赋予给每个个体，但在“实然世界”里，权利的产生和实现必须以一定的社会经济条件为基础。没有物质基础，“租售同权”也就成了空谈。因此，在谈租售同权中，我们谈论的重点可能应该转向如何增加城市公共产品的数量和质量上来。

一旦我们认识到租售同权或租赁市场建设的重中之重是增加住房之外的公共产品供给，那么城市政府的支出结构就应该从过去的“以经济建设为中心”转向“以常住人口的民生为中心”。而只有公共产品供给的增加包含各种基础设施，才能使得城市更宜居。在这一点上，有必要破除那种城市规模既定论。即认为城市规模不能超出某个人口数量。在这种观念支配下同时公共产品供给或治理能力又没有跟上，那就会让城市的管理者包括内部人觉得城市太挤了。降低城市规模的直接武器就是赶人。而那些外部人又没有任何谈判势力往往沦为被驱赶的对象。中国城镇化的一个痛苦的现实就是，劳动力向特大城市或中心城市流动与决策者期望的流向完全不符，决策者对拥挤效应过于担心，一再不肯接受特大城市（现已改为超大城市）仍有继续扩张的空间。其实，如果接受城市规模是可变的，是随着治理水平、公共产品供给数量和技术条件的变化而变化的，那么留给管理者的就只剩下一个选择，那就是增加公共产品的数量以适应城市规模的扩大。

既然要增加公共产品的供给，那无疑需要调整城市的财政支出结构。支出结构的调整并不是一件皆大欢喜的事情，触动利益比触动灵魂还要困难。但我对此非常乐观。原因有两个。一是中国经济进入新常态后，已不可能重返高增长，这意味着在增长和民生的权衡中，由于支出结构的调整导致的增长减速或代价不像以前那么高了。城市政府因而有了调整支出结构的空间。二是中国劳动力的数量从2014年就开始减少。展望未来，即使彻底放开生育，中国劳动力数量仍然会继续减少。这对劳动者的权利来说实在是一个太好不过的消息。对于那些仍然处于横向竞争中的城市政府来说，形势比人强，如果不改变支出结构，不增加某些公共产品的数量和质量，劳动者即使不能用手投票但会用脚投票。今日在全国风行的积分落户、积分入学这些本质上歧视流动人口的制度迟早会被抛弃，到那时租售同权就成了一件再自然不过的事情。