发改委等联合出 《意见》：高铁站选址、开发有了新规

周琦

截至2017年底，我国铁路营业里程达到12.7万公里，其中高速铁路2.5万公里，位居世界首位。然而，在高速铁路及配套设施的建设过程中，个别地方存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题。

5月7日，国家发改委、自然资源部、住房城乡建设部、中国铁路总公司联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》（下称“《意见》”），要求新建高铁站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区，防控单纯房地产化倾向，防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务风险。

对此，著名轨道交通专家、同济大学教授孙章在接受《中国经济周刊》记者采访时说，此前将高铁站建设在距离市区较远的地方，主要是由于地方政府希望利用高铁开发建设新区，将城市外延扩张，而铁路部门则希望方便征地、加快工程进度导致。此次《意见》的出台，是对早期高铁建设出现的问题进行反思后做出的改进。

南京南站及周边夜景

新建高铁站将尽量靠近城区

据不完全统计，目前中国已建成高铁站的数量超过516 座。然而，在高铁站的建设选址中，屡屡出现车站远离城区的现象。被网友戏称为“离市区最远高铁站”的孝感北站距离市区近100公里，市区居民乘坐高铁时不亚于一场短途旅行。

在中心城区或城市建成区与高铁站之间的交通接驳并不尽如人意的地方，这种现象严重制约了当地群众的出行便利;即便在交通接驳得较好的地区，也会出现赶赴高铁站的时间，甚至可能比坐高铁的时间还要长的情况。例如，广州南站乘坐高铁到深圳北站只需29分钟，但从广州中心城区前往广州南站平均需花费1个小时以上。

相关部门也注意到了上述问题造成的困难。此次四部门联合发布的《意见》提出，新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区，确保人民群众乘坐高铁出行便利。

中国社科院城市与环境研究所副研究员单菁菁认为，高铁如果穿过城市，会把城市一分为二，而人流的穿行也会影响高铁运行，带来安全隐患。因此，此前高铁站会设置在城市的边缘，尽可能减少对城市整体运行的影响。

《意见》也明确指出，新建铁路选线应尽量减少对城市的分割。

对此，孙章在接受《中国经济周刊》记者采访时说，参考国外以及我国台湾省等地的经验，铁路进入市区，并不一定会分割市区，可以通过高架或者地下通道等方式一劳永逸地解决。“比如东京的火车站，一共有7层，地下3层，高架3层。这种建设方式在技术层面上并不是非常困难。”

孙章介绍，目前我国很多城市的中心城区依然是人口聚集的主要地区，也是交通出行的集中地。如果高铁站设置较远，人们往返城区与高铁站将会形成非常大的交通需求。中心城区内的公共交通设施相对来说更为完善，将高铁站规划在城区，可以大大减轻城市交通压力，将城市交通运行的成本最小化。“以上海为例，上海虹桥站与虹桥飞机场相邻，而上海虹桥站的车流量和客流量非常大，加上机场的人流，连接虹桥交通枢纽与上海市区的轨道交通2号线运营压力非常大，已经不堪重负，应该尽快予以解决。”

不過，也有学者提出，高铁站选址应因地制宜，而不是“一刀切”地将其规划在城市中心。

西南交通大学交通运输与物流学院副教授朱志国认为，对于城市规模扩张较慢的中小城市，高铁站应该尽量选在中心城区或靠近城市建成区，方便人们出行;而规模扩张较快的大城市或中心城市，市区土地紧缺，价格相对较贵，可以适当远离城市，但需要有完善的公共交通，否则无法吸引客流。

严禁高铁车站周边房地产化

中国对高铁的大规模投资始于 2008 年。一个传统的观点是高铁可以拉动沿线城市经济发展，尤其是城市近郊的新城建设，可以成为城市新的经济增长点。

不过，在此前的高铁建设过程中，一些地方政府对于高铁站及其周边开发建设的规划定位过高、规模过大。业内人士认为，地方政府这么做，除了希望借助城市间的产业、人口转移带动地方经济发展外，更重要的是看中高铁新城房地产业的发展潜力，并就此提升地方的土地财政收入。在这种情况下，个别地区高铁车站交通客流的集散功能被淡化，而高铁车站对拉动当地地价、房价的作用则被显著强化。

公开资料显示，高铁开通后，山东省淄博市2016—2017年期间房价整体涨幅超过50%，其中高铁片区涨幅接近翻倍;广东佛山大型重要交通枢纽佛山西站建设以来，其半径10公里内，已开发近50个楼盘项目，同时周边房价也快速上涨。

此次《意见》强调，应合理确定高铁车站周边用地规模、结构、布局及土地开发和供应时序，坚决防控单纯房地产化倾向。

对于高铁周边用地规模，《意见》则提出：大城市初期应重点开发新建高铁车站周边2公里以内区域，可适当控制预留远期发展空间;中小城市应避免照搬照抄大城市开发经验，硬造特色、盲目造城。同时，《意见》给出了明确限制，扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

对此，易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，为防控单纯房地产化倾向，各地可坚持“先规划后开发”思路，尤其是要有“红线”概念，对部分用地要严格审批，同时加大事后监督和考核力度。比如，对问题突出的地区，未来可限制该地其他区域的开发，建立约束机制。严跃进建议，对部分高铁新城的建设进展，可施行定期汇报与评估制度，确保其与原有规划一致。

中国区域经济学会秘书长陈耀在接受《中国经济周刊》记者采访时说，防控单纯房地产化倾向并非禁止大规模开发房地产，而是指要严控在开发过程中不考虑人口可能的发展规模的盲目建设。一些中心城市的规模很大，高铁新城有一定的人口支撑，可疏解中心城区人口，对于城市发展可以起到积极作用。而一些城市规模本身较小、人口较少，并不适合建设高铁新城，应予以严控。“充分考虑到人口规模和产业支撑、做出预测后发展房地产，不应被称为房地产化。《意见》提出的产城融合、站城一体，是高铁站点选址的基本原则。但是一些县城或偏远城市，借助高铁建设盲目发展住宅地产、商业地产，结果形成‘鬼城，造成资源的严重浪费。”

陈耀说，高铁在线路选择的过程中，还有一些其他因素，比如照顾贫困地区、革命老区的发展、居民出行等，这些地区人口偏少，经济较薄弱，建设新城的时间比较长，应避免摊子铺得太大。

此外，还有业内人士指出，在铁路沿线，有不少土地属于铁路部门所有，地方政府在规划时难以形成有效约束。此前，就普遍存在铁路部门在其所属土地上进行房地产开发，面向职工销售“小产权房”，而地方政府对此却无可奈何。《意见》虽然也由中国铁路总公司联合发布，但其与地方政府能否真正协调开发铁路沿线土地依旧存疑。

孙章对《中国经济周刊》记者说，上述问题还需要通过顶层设计来解决。“铁路与地方之间互动，通过国家发改委等相关部门可以协商解决，要解决车站周边土地开发问题，关键是政策要配套。”

防范地方债务风险应按市场化原则运作

值得警惕的是，部分中小城市盲目高估高铁新城概念，高铁周边地产项目缺乏发展基础，看上去很多人认购高铁新城楼盘，但其实自住需求不大，在造成很多房屋空置的同时，也给地方带来了一定的债务风险。

业内人士指出，由于一些中小城市的地方政府在高铁新城建设初期，为开发项目发行地方政府债券，筹集地方社会事业发展资金，在融资平台的债务规模与项目建设和受益周期不匹配的情况下，出现地方债务风险。

此番《意见》即明确要求，切实防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务风险。“有关地方要进一步完善高铁车站周边开发建设项目和资金管理，加强成本收益分析评估，防止脱离地方财力实际搞开发;坚决遏制隐性债务增量，列入地方政府债务风险预警范围的高风险地区原则上不得举债搞建设。”

北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，《意见》向地方政府发出了警示，在推进高铁车站周边开发建设时要“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，切实防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务风险”，因此要按市场化原则运作。“具体的发展方向，就是站城一体、综合配套。”

孙章对《中国经济周刊》记者介绍说，目前地方债比较突出的是地铁建设带来的债务风险。地铁建设需要经济发展规模、客运量等客观因素的支撑，如果人流不足，地铁在维持运营的过程中就会亏损，并增加地方债务风险。而高铁与地铁同理，在建设前应充分进行客流量需求等客观要素的分析、预测，做好前期准备工作，以减轻建设完成后地方政府的财务压力。“在未来运量优化的前提下，高铁、车站及周边区域有个慢慢培育的过程。地方政府及铁路部门，在按照客运量需求的情况下，高铁、车站及周边区域的建设规模可适度超前，但不能过度超前，以免形成债务风险。”

在陈耀看来，目前高铁建设、地区发展融资都有相当大的债务规模，其中一部分债务则以城投公司等形式进行，应注意防范隐性债务，严控债务规模，根据偿债能力进行高铁建设。

不过，陈耀在接受《中国经济周刊》记者采访时强调，各地在高铁建设中的债务也有区别。“有相当一部分高铁线路效益非常好，这些地区的债务规模高一点，未必是风险，也能很快回收。在西南地區，如贵广、南广高铁，客运需求量比较大，现金流比较充足，风险是可控的。而对于短期内偿贷能力不足的地区，一定要控制其新上项目，以防发生债务风险。”

此外陈耀称，部分地区的高铁建设还有一些政治、社会发展考虑，如兰新线等，出于全国统筹考虑，西部欠发达地区的基础设施水平也应提高，而相关的债务问题则需要通过各级政府部门协调逐步化解。