人大代表作用发挥的若干问题研究

充分发挥代表作用，是人大工作的永恒主题。近年来，中央和全国人大对做好人大代表工作作出一系列重大决策部署。为贯彻落实中央要求和有关法律法规精神，使人大代表更好地依法履职、发挥作用，本课题组以本市人大代表为主要对象，就人大代表作用发挥问题开展了深入调研。调研发现，近几届来，在市委和市人大常委会党组的坚强领导下，本市在发挥人大代表作用方面呈现出良好态势：一是由市人大常委会统一领导、各部门分工负责、代表工作机构统筹协调、市与区乡镇人大上下联动、代表踊跃参与的代表工作格局基本形成；二是规范、保障代表作用发挥的地方性法规和工作制度不断健全；三是代表联系人民群众的渠道日益畅通；四是市、区、乡镇三级代表联络服务机构建设有序推进，这些都为代表作用的有效发挥奠定了良好基础，但仍有一些问题需在实践中不断完善。

一、制约人大代表作用发挥的主要问题

从代表履职能力看，人大代表的总体素质较高、能力较强，但由于代表职务和本职岗位要求的差异性，决定了代表履职必然要经历一段角色转变期与学习适应期，这就凸显了代表履职学习的重要性。而目前的学习模式还不同程度地存在同质化、程式化、静态化等问题，不能很好地适应不同代表对于履职能力和需求的差异化要求。

从代表履职的平台渠道和服务保障看，本市相关法规制度日益完备，但在执行、落实过程中还存在不够到位的现象，未能完全激发代表履职的内在动力。如，代表持证视察、约见有关国家机关负责人、询问等部分法定权利在实践中落实得不够到位；代表的提名单位、选举单位、所在单位，以及市、区、街镇代表联络服务机构对代表履职支撑的合力不够到位，“各自为战”现象依然存在；“一府两院”办理代表建议的认真程度有待提高，提供代表履职所需的信息不够到位，导致“信息不对称”的情况较为普遍；代表履职监督管理制度相对滞后，对代表发挥作用的激励和约束不够到位等。

从各方对代表作用的认识看，有的代表仅仅把代表身份看成一种荣誉，在本职工作和代表职务发生矛盾时不能完全做到依法优先执行代表职务；代表所在单位、人大及“一府两院”有关部门对代表地位作用的认识也有待进一步深化；还有部分群众对代表反映民意的方式不了解，导致对代表履职的获得感不强。

二、对策与建议

（一）积极推进代表工作机构建设

建议将常委会代表工委改为市人大专门委员会，从而更好地发挥在代表议案建议办理、闭会期间活动组织、履职服务保障等方面的统筹协调职能。在人员组成配备上，可参照市人大法制委的模式，由其他各委员会安排1名委员兼任代表委员会委员，便于形成代表工作合力。

（二）全面加强代表履职学习

代表对履职学习的需求是一个长期、动态变化的过程，必须改变以往“初任学习定终身”的观念，根据代表的专长、履职需求以及一届内代表的能力成长的实际情况，从“五个完善”着手，形成分阶段、有重点、循序渐进的体系化学习模式。

一是完善形式内容。做到“七个结合”：即初任学习与日常学习相结合；形势任务学习与履职实务学习相结合；政治理论学习与法律法规学习相结合；必修与专題选修相结合；请进来与走出去相结合；传统讲课式教学与案例情景式教学相结合；代表当学生与代表当老师相结合。二是完善组织模式。“明需求”，在制定履职学习大纲时，事先征求代表意见。“共推进”，充分发挥市、区、乡镇各级人大及其相关部门在组织代表履职学习方面的积极性，引导代表自主学习，几方面共同推进。“后评估”，每年履职学习结束后，请参与的代表进行评价，提出改进意见。三是完善学习手段。充分运用现代信息技术，增加网上履职学习等方式。四是完善刚性要求。建议对代表每年参加履职学习和各级人大及其相关部门每年组织代表履职学习都有刚性、量化的要求。五是完善机构建设。关心重视各级人大培训工作机构建设，配齐配强工作力量。

（三）重视履职平台渠道建设

应当重点发挥四大平台的作用，为代表履职提供更好的平台，创造更好的条件。

一是进一步做实人民代表大会会议的平台，通过激活人代会的立法、询问等职能，扩大人大代表发挥作用的广度。建议在听取政府工作报告后，结合其中重点内容和代表关心的重大问题举行专题询问会，也可以在目前专题审议中增加专题询问环节。二是进一步完善代表参与常委会和专委会工作的平台，以建立代表专业小组为契机，深化代表参与常委会和专委会工作的深度。建议适时将代表专业小组的相关规定写入本市地方性法规；建议增加代表列席常委会会议的人数和积极推进网上（手机APP）列席，更加重视代表列席会议发表意见建议的采纳和处理。三是进一步规范代表小组活动的平台，对各区开展市代表小组活动加强指导协调，增强代表与原选举单位之间联系的效度。四是进一步改进代表联系人民群众的平台，适当增加联系频次，将听取意见的范围由社区居民拓宽至驻在本选区的单位等更多方面，把代表下社区收集汇总上来的意见纳入代表建议同等管理。有条件的基层还可安排代表担任社区民情联络员，也可以探索社区主动约见代表等制度，增强代表联系人民群众的密度。

（四）提升服务保障水平

应当看到，绝大部分代表并不缺乏履职的热情和智慧，缺的往往是足够的支撑和保障。为使代表履职时更有方便感和成就感，必须多措并举，切实提高服务保障水平。

一是市人大常委会应当注重思想引领，完善制度建设，加强代表履职的网络平台和信息平台建设，为代表知情明政、更好履职提供必要的信息。建议参照浙江省模式，构建全市一体化的代表履职平台，让全市人民、各级人大代表、各级人大工作人员和各级“一府两院”相关人员都使用同一个履职平台。二是代表提名单位应当发挥更重要的作用，建议建立市人大常委会有关部门与代表提名单位联系沟通的机制，每年安排一至二次定期沟通，共同协助代表履行好职责，把对本系统代表履职的关心支持程度作为该系统党委主要领导岗位考核的重要内容之一。三是“一府两院”有关部门应当及时主动向市人大代表报告专项工作，听取意见建议，接受询问和约见，让代表更早、更多、更深入地了解政府工作，参与到公共决策的过程中来。加强代表议案建议办理力度，探索市政府及各部门负责人带头办理代表建议制度。四是街道人大工委应在代表联系人民群众方面发挥更大作用，本市各区已有一些有益的尝试，如，静安区人大常委会党组专门下发了《关于加强街镇人大工作和建设的实施意见》，明确在街道人大工委下设办公室和若干代表专业小组，由一名正科级实职干部担任办公室主任。又如，杨浦区五角场街道探索为代表配备集体履职助手的做法，成立了一支50人左右的人大工作志愿者队伍。建议适时就街道人大工委工作召开推进交流会，进一步形成可推广、可复制的经验。

（五）切实强化对代表履职的管理监督

建议市人大常委会党组根据全国人大常委会相关文件，尽快研究出台关于加强市人大代表履职管理的工作意见，报市委同意后转发，重点建立健全五项工作机制：一是代表选前告知和承诺机制。建议在候选人提名推荐阶段，由提名单位党组织出面找代表候选人初步人选谈话，详尽告知代表的法定权利和义务，以及当选代表后的履职要求，在此基础上，由人选本人决定是否愿意接受推荐，并作出书面承诺。二是代表履职评价机制。建议根据代表出席人代会、参加视察调研、履职学习、提交议案建议、下社区、向原选举单位报告履职情况等的综合情况，根据法定性和重要程度，量化代表的履职成绩。每年形成一份履职成绩单提供给代表的提名单位；每届形成一份总成绩单，作为提名连任代表的重要依据。三是履职积极代表激励机制。建议每年按一定比例评选优秀的代表议案和建议，并组织一定形式的交流研讨，以更好激发代表的履职热情。同时，将现有的每届末开展履职积极代表评选改为每届评选两次履职积极代表，在届中增加一次评选，并组织经验交流，以起到示范带动作用。此外，建议建立致函表扬制度。向每年获选优秀议案建议和履职积极代表的提名单位和所在单位分别致函感谢。四是代表履职情况公开机制。推动实现代表报告履职情况工作“全覆盖”，全体代表在一届内至少口头或书面报告一次履职情况，有条件的可以将参加对象扩大至全体区人大代表，也可以在听取报告的同时增加评议环节；除涉及国家机密的议案建议外，尽快实现代表议案和建议的“全公开”；逐步实现代表履职情况的“全透明”，向人民群众公开代表履职的情况。五是履职不积极代表督促提醒和退出机制。建议市人大常委会党组对履职不积极的代表，应当明确由有关部门及时对本人给予约谈提醒，一段时间后仍不改观的，应当致函告知代表提名单位，请其督促代表积极履职；对极个别经提醒督促仍未达到基本履职要求的，应当要求其辞去代表职务。