抓增量草木蔓发强动员春山已望
——世行贷款山东生态造林项目建设纪实

2018-05-18 08:27省林业外资与工程项目管理站

山东绿化 2018年2期

省林业外资与工程项目管理站王强

改革开放以来，我国生态建设取得了巨大成就，但从整体看，中国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家。党的十九大报告中提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。为了让祖国大地披上美丽绿装，实现中华疆域山川秀美，需要各级林业部门的共同努力。在我国现有条件下,省级林业部门主要负责规划和布置，大部分具体工作要落在基层林业部门去完成，如何强化省级林业部门的动员能力、调动基层林业局的积极性则成为一个重要命题。

外资项目由于对基层林业局提供非常规的“增量资源”，直接由省厅掌控，更能够快速有效的动员基层单位，实现上级部门意志。林业外资项目又具有其独特的前瞻性和先进性，在造林理念、营林方法以及造林成本上能实现与国际接轨，保证质量，对强化省厅对基层林业部门的动员能力有积极效果。

山东生态造林项目贷款6000万美元，并带动了5亿多人民币国内配套资金投资林业建设，造林面积6.6万公顷，涉及28个县（市、区），获得了世界银行执董会“非常满意”的评价，这在世界范围内的世行项目中也是非常少见的。项目的成功运行得益于各级领导重视和各方面的共同努力，在对基层林业部门的动员效果方面，也体现了种种优势，成为省林业厅动员基层林业局的“快速通道”。

直接管理资金，凸显省厅意志

基层林业局常规财政收支有严格的制度限定，虽有少量灵活资金，但自由支配的空间并不大。在这种财政体制下，大部分基层林业局财力比较紧张，而只能维持常规的造林任务和行政开销，很难主动把造林任务安排在立地困难地区，容易形成“肥肉重复吃，硬骨头无人啃”的现象。

在山东生态造林项目筹备初期的调研中，资金问题是一个重要考虑因素，基层林业局的同志们表示：在困难立地条件下的造林很重要，也很有必要，但对于基层来说，还是倾向于把资源放在主要方面，即完成造林面积；对于区域的选择，还是倾向于优先选择容易造林的区域。依赖基层林业单位主动推进困难立地的造林工作，除非有强大的主观意志，否则很难实现。

项目选取山东立地条件最困难的2种类型“退化干旱瘠薄山地”及“滨海盐碱地”作为造林区域，资金平均到每个县仅约2千多万人民币，但由于管理、监管得力，实现了显著效果，达到了项目设计目标。在实施中，省厅实行报账制度，对于造林过程全程监控，从造林地选择开始，到树种选择、造林方式、抚育管理，均需要符合与世行达成协议的要求，否则不予报账。

因为掌握资金，项目运作全程体现了林业厅的意志。在项目开展过程中，有些项目县在立地条件较好的区域造林，认为“只要有林子就行”，有些项目县不顾生态造林的要求，依然推行“高大密”的造林方式，对于这些造林地块，省林业厅经过检查，明确拒绝报账，把有限的资金集中打造困难立地条件下的示范林，而没有被其他因素影响、稀释。项目的全程运作，都按省厅的既定安排展开，即使少数基层林业局有所偏差，也能得到及时有效的纠正。

林业外资项目资金渠道“不动存量动增量”的特点，加上资金分配的最终裁量权在省林业厅，因此主管部门能有效调动基层单位的工作积极性。外资项目是新增资源，且具有一定的“高端性”，对地方有益无害。为承接这部分资源，下级林业局按照省厅的方案、理念造林理所应当，甚至还要主动争取。而一旦基层林业部门的主动性被激发出来，其工作的强度和广度将被极大地发掘，展现出强大动力。

蒙阴县东梭庄造林现场

专门设立机构，垂直管理全过程

为了更好地实施山东生态造林项目，省市县三级林业系统在各级已建世行贷款项目领导小组和办公室的基础上，进一步健全项目组织管理机构，加强对项目实施和资金使用的监督检查，以保证项目的实施和目标相一致。

省、市、县三级项目领导小组、领导小组办公室具有统一指挥职能。领导小组负责对重大问题的决策和协调，项目办公室负责具体执行层面的项目的规划、管理、实施、监督和检查。省、市、县三级项目办作为一个统一的有机体，共同推进项目执行工作，实现对项目内容的“全过程管理”。省级项目办随时关注项目进展，一年两次进行检查验收并编写项目进展报告提交世界银行。这种全过程的管理，使得省级部门能够对各县级项目单位的造营林进展情况有清晰的了解，对出现的问题也能进行及时的纠正。而基层林业局项目办遇到问题时，也可以直接与市级或省级项目办联系，并得到迅速有效的回应，高效解决问题。

传统林业系统工作流程中，上级部门主要负责任务安排，执行权主要在基层单位；除例行的检查和考核，受行政资源的限制，主管部门很难进行“过程管理”，执行效果受到多重因素影响。林业外资项目的人事安排相对稳定、独立，能够更加直接地控制项目进程，保证了项目管理的直接和质量。

蒙阴县召子官庄造林现场

集中高效动员，全面协调管理

林业外资项目的另一特长是动员基层的程序更集中高效，在基层行政资源有限的情况下，取得“竞争”优势，优先完成本项目目标。与常规林业工作相比，外资项目实施过程中，动员密度更高，强度更大，能保证被基层安排在优先完成的目标序列。目标的重要性通过实际的动员程序得到呈现，主要表现在三个方面：一是高密度的会议；二是频繁的检查；三是定期报告与考核评比。

山东生态造林项目从2007年开始筹备，提出了申请利用世界银行贷款开展山东生态造林项目建设的意向，并不断调度各项目县有关材料。到顺利通过立项期间召开多次会议，并不间断地召开各类小型讨论会。一系列高密度的会议决定了项目的重要性，表明了上级部门推进该任务的决心，让基层干部认识到完成该项目的重要意义。在项目启动会上，省厅主要领导明确要求：“各市、县应把这项工程作为市内县里重点林业建设项目，列入重要议事日程，高瞻远瞩，从一开始就坚决抓紧、抓实、抓好，努力把项目建设成为全省造林绿化工程的样板，建设成为全国一流的外资项目”。参会的基层表示在会议上更加充分地领会了上级精神，回去后组织精干力量，重点配备资源，支持该项工作发展。这样的定位使得基层林业局决心抽调稀缺的行政资源，推进该项工作的进程。

项目开展期间，省厅对项目县的检查也较为频繁。首先，结合山东生态造林项目建设的特点，制定了相应的管理办法和运行措施。使项目实施的各个方面、各项内容、各个环节都有具体规定和明确要求。其次，对照具体要求，在检查过程中了解项目开展情况，对项目进程中的“偏差”及时纠正，对项目开展所需资源进行补充、调整，督促项目的推进。另一类检查是来自世行专家，他们每年来检查1到2次，这类检查需要省、市、县三级部门的全面配合，极大地引起基层林业局对该项工作的重视，因为世行检查本身也是对项目的一种肯定。

基层林业局的定期汇报、不定期举办的内业评比也是动员的重要内容。通过听取汇报，省厅能更及时全面地了解项目进展情况，并及时做出响应和调整；通过业务评比，各项目县充分了解了兄弟县的进展，帮扶后进，你追我赶，对项目实施起到了积极促进作用。

更新造林理念，打造示范亮点

在传统林业管理体制下，资源的分配是“弥散型”，通俗说像“撒芝麻盐”：对所有单位按比例分配资源，最差的单位也需要被照顾到。在这种资源全面分配的体制下，上级部门很难集中有限的资源实现自身目标。而林业外资项目不仅造林理念先进，而且能够集中资源打造亮点，从而能够快速展现，起到良好的宣传效果。

山东生态造林项目推行的“适地适树、重视混交，低密度种植”、“小坑、小水、小苗”、“保持原有植被，注重环保、注重社会影响”等理念是优于我国现有造林方式的先进理念，但在执行初期并不受到基层单位认可。在项目实施中，我们注意严格要求，在项目执行的前两年就基本扭转了基层造林单位的观念。此外注意科技推广，建立完善了“科研—推广—生产”三位一体、“培训—示范—咨询”三到位、“政策—规定—制度”三落实等多种形式并存的科技运行机制，为项目的顺利实施奠定了坚实的基础。

项目的示范效益不仅属于省厅，参与项目的基层林业局也分享收益。在科技示范县建立的实验林对其工作人员开展科研、发表论文、晋升职称都有良好作用。项目的成功运作还给基层政府带来政绩，省市部门、世行的关注给予基层单位极大的激励。更为重要的是，“亮点”具有不断扩大、不断吸纳资源的效应，能创造机会吸引其他政府项目。正因为下级共享成绩和收益，才能使项目运作不断激发基层人员的工作动力。

草木蔓发，春山已望

从“总体性支配”到“技术性治理”被认为是中国自改革开放以来变化的经典概括。世行山东生态造林项目就向我们展现了“总体性”与“技术性”的结合，是一种以专业化、技术化、高效化为特征的运行模式，是“精准林业”的发展方向。省级林业部门在与国际金融组织协商做好顶层设计以后，其意志可以更直接、更高效的渠道动员基层单位，资源被“打折扣”的可能性减少，利用率相应增加。顶层设计理念的超前，加上强化的基层动员能力，林业外资项目（甚至包括内资项目，如特殊林木项目）能够实现更好的重点突破、示范带动效果。