精准扶贫背景下扶贫资金互助社存在的问题及对策研究——以西部某省为例

张 韬

（重庆市审计局，重庆 401147）

“三农”问题是我国当前面临的一大发展难题，“三农”问题的核心是增加农民收入。培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业生产的稳定、健康发展，这些方面都直接或间接地依赖于农村金融市场的支持。党的十七届三中全会提出要构建新的农村融资体系，国务院扶贫办下发了《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》（国开办发〔2009〕103号）（以下简称《意见》），该《意见》明确提出要以十七届三中全会精神为指导，探索建立新型农村金融体系，积极开展信用合作、融资贷款等新型农村金融改革试点，并在有条件的贫困村专业合作社开展试点工作。贫困村资金互助社是政府将财政扶助资金交由互助社，按照互助合作、有偿使用的方式用于发展农业生产，它是我国财政资金投入农村扶贫开发形式的一种创新，也是极具中国特色和适合国情的农民自愿联合形成的经济合作组织。贫困村推广互助资金在开拓农村金融市场、调整农业产业结构、增加农民收入、实现规模经济等方面具有极为重要的作用[1]。

一、扶贫资金互助社

经过农村资金互助社的实践和演化，并伴随着精准扶贫精准脱贫工作的实际需要，扶贫资金互助社便从农村资金互助社逐步脱离出来，成为了专门针对贫困村而设立的一种农村金融组织。西部该省从2007年开始扶贫资金互助社的试点工作，截至2015年底，成立且实际运营扶贫资金互助社1 162个，下拨财政补助资金2.33亿元。该省的每个扶贫资金互助社财政都会给予一定的专项资金补助及政策扶持。在扶贫资金互助会创建之初，财政会向成立扶贫资金互助社的贫困村给予10～50万元不等的资金补助。互助社财政拨付的补助资金为基础，鼓励社会资本、捐赠资金及其他资金作为补充，加上村民和农村小企业自愿入股的股金，共同组成扶贫资金互助社的本金。农户（或小企业）可以通过缴纳入股金成为该扶贫资金互助社会员，取得会员资格后即可以在扶贫资金互助社的授权下进行贷款，而会员缴纳的入股金被视为购买了该扶贫资金互助社的相应股权。

二、扶贫资金互助社在精准扶贫精准脱贫工作中的作用

“精准扶贫”“精准脱贫”为我国扶贫攻坚及全面建成小康社会取得成功奠定了思想基础，是指导当前我国扶贫工作的重要方针。精准扶贫”“精准脱贫”工作是一项重大民生工程、政治任务。要实现这一重大民生工程，发挥农村金融工具的作用就显得尤为重要，特别是要发挥扶贫资金互助社在开拓农村金融市场、促进扩大再生产、调整农业产业结构、增加农民收入、实现规模经济等方面的作用。

第一是可以缓解贫困群众小额贷款难的问题。一般来讲，受主客观条件限制，贫困群众想要从金融机构获得贷款是非常困难的，且绝大多数贫困群众甚至从未到银行申请过贷款业务。相比较而言，从扶贫资金互助社获得贷款与从银行等金融机构获得贷款手续程序更为简单、借款还款更为方便。从贷款审批上看，扶贫资金互助社不但可以满足贫困群众的小额贷款需求，还可以避免因为银行信息不对称导致的贷款审批难问题。另外，贫困群众的贷款需求一般都是临时性、零散型、小额度的，而扶贫资金互助社恰恰提供的就是小额度、零散型的资金，加上村民相互之间知根知底，能够有效降低坏账风险。

第二是能够有效促进农业扩大再生产，增加农民收入。扶贫资金互助社为促进农民群众扩大再生产，增加农民收入发挥着积极作用。以前，农民群众扩大再生产只能靠自身资本积累，缓慢壮大，现在，农民群众可以借助扶贫资金互助社的贷款来扩大再生产，降低了因资金不足而导致生产停滞的风险。同时，扶贫资金互助社可有效盘活农村集体的限制性资金，进一步缓解农民群众特别是贫困群众资金紧张的问题，促进了贫困群众增收致富。该省当前贫困村互助资金管理中的具体政策规定见表1。

表1 扶贫资金互助社管理的具体政策规定

三、扶贫资金互助社的运行现状、存在问题及原因分析

调查选取了其中具有代表性的3个县扶贫资金互助社的运行情况来进行分析，分别是F县、X县、W县。这3个县扶贫资金互助社的基本情况见表2，扶贫资金互助社运行情况抽查的具体情况见表3。

表2 3个县扶贫资金互助社的基本情况

表3 3个县扶贫资金互助社运行抽查的具体情况

（续表3）

从表3扶贫资金互助社运行状况以及结合实际的调查，农村扶贫资金互助社存在的不足有：

第一，扶贫资金互助社的登记注册未严格按照文件规定执行。主要体现在以下两个方面：其一，入社的贫困户社员未达到规定的比例，从抽查互助社的社员组成看，贫困户社员的入社比例均低于50%，未达到规定的比例；其二，部分互助社未按规定建立互助社章程等基本管理制度，也未按照《意见》的规定在民政部门进行登记，这意味着很多互助社并未取得合法的经营资格。

原因分析：其一，经验不足。对于广大的西部农村而言，扶贫资金互助社毕竟是一项新生事物，扶贫资金互助社的建设和推广都无经验可以遵循，只能“摸着石头过河”，这种尝试和探索出现问题甚至出现局部失败也是可以理解的，所以在互助社登记成立的管理过程中出现不规范的问题也属于正常现象。其二，条件过于苛刻。登记设立扶贫资金互助社是要达到一定条件的，比如：“有50名以上的社员入社（其中50%以上为贫困农户）、不得跨行政村设立”等条件，要完全满足指导意见所规定的条件是有一定难度的，造成互助社在登记成立的过程中很难完全按照指导意见的规定去执行，从而导致了成立时就不规范，为以后的运行埋下了隐患。

第二，互助社理事会、监事会机构设置及人员配备存在问题。其一是互助社理事会成员基本是由村干部兼任，理事会成员与村干部在人员配置上存在工作重叠；其二是监事会形同虚设。扶贫资金互助社虽然有设立监事会的要求，但实际调查显示，绝大多数互助社未设立监事会，即便设有监事会也没有配备监事人员。

原因分析：其一，节省成本。扶贫资金互助社的理事会人员基本都由村在职干部担任，监事会基本未设置，即便设置也一般由扶贫义务监督员担任，其实这种做法从基层实践来看是最节省成本的。村在职干部和扶贫义务监督员一般都由财政按月拨付补助，所以使用村在职干部和扶贫义务监督员作为互助社的管理人员不用另外组建管理团队，也不用另外支付管理成本。其二，报酬发放制度缺失，标准模糊。扶贫资金互助社的管理人员报酬并无具体的规定，也没有统一的标准，互助社的管理人员在互助社领不领报酬，领多少报酬都没有明确的制度，既然无规定，一些互助社的管理人员就以领误工补助、出差费用的形式从互助社领取报酬，这种做法给村干部占用互助资金提供了便利和可能，也给村干部在互助社中违规报销费用留下了隐患。

第三，扶贫资金互助社的本金来源基本上靠财政拨入。互助社本金来源原则上包括财政扶贫资金、村民自愿交纳的互助金、无任何附加条件的捐赠资金和互助资金的增值部分组成。但从实际调查的结果看，互助社的本金来源90%以上是靠财政扶贫资金拨入。财政扶贫资金拨付至乡镇财政所之后，一部分互助社由于达不到运行条件，乡镇财政所未将其拨付到相应互助社，滞留在了乡镇财政所账户。

第四，互助社社员缴纳互助金入社的积极性不高。互助社社员缴纳互助金是其能够在互助社贷款的前提条件，但由于贷款额度、贷款期限和资金占用利率等限制，社员借助互助社贷款的意愿并不强烈，导致社员缴纳互助金入社的积极性不高。

原因分析：其一，借款额度较低。扶贫资金互助社的借款限额为1万元，经实地调查农户（含贫困户），90%左右的农户认为：“即便借到1万元，在目前的物价背景下也干不了什么事情，还不如不借，既然不借钱那还入互助社干嘛？”；

其二，周转期限较短。扶贫资金互助社的借款周转期限最长为12个月，经实地调查，45%左右的农户认为：“只能周转一年借款意义不大，到时候不但要还本金，还要还利息，说不定我一年挣的钱还不够还相应的利息”；

其三，资金占用利率偏高。扶贫资金互助社的借款利息参照同期农村商业银行的贷款利息，经实地调查，95%左右的农户认为：“互助社的借款利息太高”；

其四，从未分红。虽然缴纳互助金是社员能够在互助社分红的前提条件，但绝大多数互助社从成立以来就从未分红，所以导致社员缴纳互助金的积极性不高。

第五，互助社借款业务逐渐减少、呆账坏账逐渐增大。从实地调查的情况看，很多互助社已两年以上未发生过借款业务，导致借款业务减少的原因是多方面的。从互助社管理的角度看，原借出款项不能及时收回已形成呆账坏账以至于互助社无钱可借。同时担心借款难以收回是互助社借款业务逐渐减少的主要原因；从借款人角度看，贷款限额过低、周转期限过短、贷款利率偏高是主要原因。

业务逐渐减少原因分析：其一，借出款项难以收回导致无钱可借。实地调查显示，至少超过45%的互助社由于前期借出款项难以收回已经形成呆账坏账，到调查时已经无钱可借。其二，害怕借出款项难以收回而不敢借。一部分扶贫资金互助社的管理人员较为谨慎，害怕借出款项难以收回，为稳妥起见，干脆将扶贫资金互助社的款项留在乡镇财政所或互助社账户上，不出借。其三，从借款人角度看，其借款额度、周转期限、资金占用利率都不利于互助社借款业务的扩大

呆账坏账逐渐增大原因分析：其一，借款人将互助社借款当成扶贫补助款。经实地调查逾期借款户，借款户趾高气扬地回答：“我没有向互助社借款，那是国家拿给我的扶贫补助款”。这种对于扶贫资金互助社借款的歪曲理解是导致呆账坏账发生率逐渐增加的主要原因。一些借款户都持观望态度，看到周围有的借款户不还钱，所以干脆也都不还。其二，催款力度弱。村干部每三年换届，一旦换届，可能下一届村干部就不会再去清收互助社的借款了，即便是在界中，村干部因忙于村中事务对互助社借款也懒于催收。

第六，互助社收益较低，不能保障运行成本，无法进行利益分配。从实地调查的情况看，高于80%的互助社收益情况较差，其资金占用费收益不能满足互助社自身运行成本，即互助社运行成本中的管理人员工资、差旅费等成本支出无法保障。少部分管理人员从互助社报销了差旅费，领取了工资，但管理人员从互助社领取工资无统一标准，工资发放较为混乱。

原因分析：正是由于借款业务越来越少，资金占用费甚至借款本金都难以收回，导致互助社基本无收益，进而无法维持互助社自身的运行成本。

第七，互助社账务处理极不规范。按照指导意见的规定，互助社账务处理由乡镇财政所代账、独立核算，但实地调查显示，不低于75%的互助社已1年以上未做账，即便做账也未按照复式记账法记账，而是流水记账。很多互助社都是“包包账”“片片账”。

原因分析：其一，未执行乡镇代账。一部分互助社未执行“乡镇代建账”的规定，1年以上未做账，甚至从未建账的互助社也不在少数，一些互助社即便做账也因为业务人员会计素质差未按照复式记账法记账。很多互助社都是“包包账”、“片片账”；其二，指导部门指导力度不够。县扶贫办、财政局、民政局是互助社的工作指导部门，由乡镇负责对互助社具体工作实施指导。表面上看指导部门分工明确，实际上没有任何部门为互助社的指导工作负责。

第八，互助社退出和注销机制未启用。按照指导意见的规定，当互助社达到章程规定的解散条件，经整改无明显好转，报县级指导部门认定后退出，并注销互助社。但实地调查显示，互助社即便达到了章程规定的解散条件（如呆账坏账率超过60%），仍无互助社退出和注销，这表明机互助社退出和注销机制实际未启用。

原因分析：其一，不愿款项被收回。按照规定，互助资金中财政扶贫资金和捐赠资金归所在行政村的全体村民共同所有，村民交纳的互助金归其本人所有。一旦互助社退出或注销，会导致村集体资产的损失。其二，主管部门未开展该项工作。作为互助资金的主管部门，虽然该省扶贫办印发了《关于进一步规范贫困村互助资金管理的通知》，提出了坚持问题导向，组织开展专项清理；坚持分类指导，建立完善退出机制；坚持精细管理，不断提高扶贫效果的要求，但各县扶贫办基本还未开展扶贫资金互助社的退出或注销工作。

四、解决扶贫资金互助社问题的方案设计

（一）改良法

运用改良法，即完善扶贫资金互助社的管理制度，改良扶贫资金互助社的有关政策规定。

1.完善管理制度。扶贫资金互助社目前的管理制度中还缺乏互助社人员管理制度、借款催收及失信惩戒制度。这些制度必须要尽快建立并运用起来，否则就目前的状况扶贫资金互助社使用改良法是无法扭转的。

管理人员制度至少应该包括以下几方面的内容：其一是管理人员的配备，包括理事会和监事会人员的组成。从基层实际和工作实践来看，理事会成员从村干部中产生是行得通的，村干部也是一个村里文化素质、影响威望较高的人，监事会则应该从扶贫义务监督员中产生或选举产生，以真正起到监事的作用；其二是管理人员的薪酬问题。即便是村干部兼任互助社的理事，扶贫义务监督员兼任监事，互助社管理人员的薪酬问题也应该是用制度来明确的问题，管理人员在互助社领不领报酬、领多少报酬、什么时候领报酬都应该明确下来，不能给村干部等少数几个人留下占用互助资金的便利和可能，也不能给村干部留下在互助社中违规报销费用的隐患。

借款催收及失信惩戒制度至少应该包括以下几方面的内容：其一是借出款项该由谁负催收责任。借出款项的催收责任应该是“谁同意出借谁负责催收”，如村支部书记（或村主任）签字同意借款，那么该村支部书记（或村主任）就负有催收责任；其二是催收无效的处理。如果互助社借出款项催收失败，应该引入失信惩戒机制。关于失信惩戒机制可以参照商业银行的做法。

2.改善政策规定。扶贫资金互助社目前的一些规定已经不能适应当前经济社会发展的形势，考虑到物价上涨、资金时间价值和社会观念的变化等因素，应该在互助社的登记注册、经营范围、借款条件等多方面进行政策改良。

登记注册成立扶贫资金互助社应该取消贫困户的比例限制，应该取消村域内限制、户籍限制。放开这些限制条件还可以借助市场优胜劣汰的调节功能，将相邻村的互助社进行合并经营。多个村成立一个互助社可能会成为扶贫资金互助社未来的发展方向。取消户籍限制则可以吸收更优质的社员或借款人，这样或许会更有利于扶贫资金互助社的长期经营。

扶贫资金互助社的借款条件应提高借款限额、延长周转期限、降低资金占用率。考虑到物价上涨因素、资金时间价值和农村金融实践，互助社的借款限额应该从1万元上调至5～10万元。采用农户贷款信用评级制度核定贷款额度，借款的周转期限应从最长12个月延长至最长36个月，资金占用率不能等同于同期农村商业银行的贷款利率，要么采用统一利率，比如统一将互助社的资金占用率定为4%，或同期农村商业银行贷款利率的60%。总之要在资金占用率（即借款利率）上体现出扶贫资金互助社比商业银行贷款更有优势[2]。

（二）完全变革法

运用改革法，即不再使用扶贫资金互助社的现行有关规定，将扶贫资金互助社的财政扶贫资金全部收回，重新制定与农村金融实际相适宜的政策。

1.成立专门为贫困村、贫困农户服务的金融机构。该方案的假设构架是：以县为单位，以各乡镇政府（或政府办事机构）为依托，建成每乡镇至少一个的服务网点，成立不同于商业银行的经营模式、不以盈利为目的的公益性金融机构，其职能是专门为贫困村、贫困农户的金融需求服务。

这种构架下，该金融机构的贷款本金就是收回互助社的财政扶贫资金；机构工作人员为乡镇政府公职人员及各村村干部；办事地点即为乡镇政府（可将其职能设在财政所、社事办等科室）。

这个方案的优势是可以集中大量闲散的互助资金，让财政扶贫资金运转起来，使其发挥应有的效应；同时该方案还减少了互助资金管理的层级和人员，可以有效降低互助资金管理的风险和成本；另外该方案由于上收了贷款审核权，且只面向贫困村或贫困农户，其他不符合条件的贷款对象无法通过审核，还可以有效防止村干部的“人情贷”“优亲厚友贷”现象。

但该方案的不足是：贷款人经济条件和资格审查放宽了，可能会导致呆账坏账。

2.依托原有商业银行开展的小额信贷业务，建立风险补偿金制度。该方案的构架是依托各乡镇原有的商业银行，如农村商业银行、邮政储蓄银行等开展的小额信贷业务的基础上，专门针对贫困村、贫困农户的贷款需求制定相应的贷款政策或贷款产品，以满足贫困村、贫困农户的贷款需求，当呆账坏账发生后，按一定比例使用风险补偿金。

在这种构架下，风险补偿金的来源为清理整顿、退出注销的扶贫资金互助社财政补助资金部分。其经营方式与银行经营模式相同。

该方案的优势是经营风险由银行承担，各级政府不再承担贫困村、贫困农户可能会带来的呆账坏账风险；其次是该方案采用市场运营方式，遵循市场规律，可以提高贷款审批效率。

这个方案的不足是：各商业银行可能不愿意参与该项贷款业务，是由于发放给贫困村或贫困农户的贷款产生呆账坏账的概率要远高于普通贷款，而产生呆账坏账后商业银行也要承担相应的损失，不能全额从财政得到风险补偿，所以商业银行由于风险考虑会不愿意参与该项贷款业务。

该省个别县已经在试点这种改革办法，其绩效暂时还无法评价，但可以作为扶贫互助资金改革的一个方向。

参考文献：

[1]徐莉莉.关于发展农村扶贫资金互助社的思考[J].安顺学院学报，2012（2）：103-105.

[2]罗翔，孟枫平.农村资金互助社发展研究综述[J].长春理工大学学报（社会科学版），2013（12）：60-62.