大连老城社区规划探析

1 大连老城现状特征

因城市高速发展，大连城市建设求多求快，忽略了高质量、高标准的建设要求，老城建设质量下降，更新过程中逐渐曝露出许多问题，如自然山体被破坏、公共物品供给缺乏等。

1.1 自然山体遭受侵害

大连老城内山体连绵，既是构成老城社区特色的要素，也是城市居民的休憩公园。近年来，城市更新多沿着山体沟壑开发建设，自然山体被不断蚕食（见图1）。“城在山中”已变成“山在城中”，连绵山体被切割成小块绿地，城市特色尽失，居民也失去了休憩地。

1.2 公共物品供给缺乏

老城内学校、医院等公共设施齐全，但道路、市场缺乏管理且环境差，公共活动场所缺乏。随着机动车数量快速增长，老城内停车问题愈加凸显。社会公共停车位极度缺乏且构成不合理，以路边临时停车为主，约占70%。公共中心和社区中心被车辆占据，各类交通混杂。经常施工维护的市政设施、脏乱的垃圾回收点、散布的锅炉房、有碍景观的高压线、架空的分户供热管线等，使老城整体破旧不堪（见图2）。

图1 沿山体沟壑开发建设

图2 老城环境破旧不堪

1.3 土地放量逐年减少

大连自1995年开始加大调整老城内工业用地布局。1997—2007年，老城内工业企业数量逐年减少，所释放的土地调整为城市公共服务设施用地、居住用地等，同时通过实施“解困”“安居”工程，大连市政府提出全面改造老城内低洼地受淹区及周围棚户区。通过改造更新，老城区中棚户区已越来越少，居住条件正逐步改善。

由于工业外迁及棚户区改造，老城内可用于改造更新的土地大大减少。如图3所示，从10年间的土地释放量统计可看出老城区内土地释放量逐年减少，处于“稳恒态”，新建项目地块面积小，属于插建类，对周边密度较大的现状建筑造成了影响。大拆大建的城市更新模式已无法适用于老城建设。

图3 大连新老城1997-2007年土地释放量比较

2 大连老城问题成因分析

2.1 一元调控失控

我国城市规划体系是“城镇体系规划-总体规划-控制性详细规划-修建性详细规划”。城镇体系规划和总体规划对老城居民的切身利益体现并不多。土地出让制度是建立在依据控规制定的土地出让规划设计条件上的。老城规划中涉及利益复杂，能否在控规中实现公众参与，体现原住居民利益，是老城问题的核心。

目前，控规编制过程中，公众参与度不够，原住居民利益未能体现。控规强调对开发行为的控制，更适用于新建区的土地管理，在老城范围内并不能充分发挥作用，如桃源街片区控规中规划道路红线与现状沿街的居民住宅不符（见图4）。若老城更新采用规划道路红线，必然会大面积拆迁现状建筑，导致人性化的街道界面及尺度感尽失，干扰老城原住居民生活。老城更新中，笔者认为不能以控规作为更新改造的依据。

2.2 二元介入失衡

计划经济时期，公共物品和公共服务由政府提供。市场经济转型时期，政府主导的一元模式已日益暴露出与新形势不相适应的弊端。土地进入市场后，政府主导的一元模式已转化为政府与市场博弈的二元模式。投资商不断谋求个人利益最大化，在老城层面表现得尤为明显。两者互相牵制的同时，带来二元失衡问题。2008年初，为改善居住条件，大连市内4区开展了新居计划。介入新居计划的开发商拼命增加建筑高度，在回迁原住居民的同时争取最大利润，导致城市形象被破坏、周边住宅采光被遮挡等一系列问题，给周围居民生活带来影响，也给规划管理部门带来很大困扰。因开发商和规划管理部门相互博弈，新居计划难以落实。

图4 桃源街某地块规划道路红线

3 建立社区规划为特色的多元平衡更新完善机制

3.1 制度支撑

3.1.1 处理好社区规划与城市规划的关系

老城内城市功能齐全，基础设施完备，改造更新最重要的是保障原住居民利益。简·雅各布斯曾指出：“我们现在需要的不是一个高高在上进行协调的组织机构，而是一个能在需要地方进行协调的规划单位”。城市规划体系中控制性详细规划作为土地出让的依据可控制新区的开发行为，但无法满足居民日常生活中对公共物品的需求。笔者认为现行规划体系中控规作为土地出让的依据并不适用于老城更新改造。

新出台的《中华人民共和国城乡规划法》强化了控规的法律地位，认为将社区规划合理纳入城市规划体系中才是解决问题的根本。笔者认为老城内的土地出让都应先编制社区规划，再将成果纳入控规中，进而在土地出让条件中有所体现（见图5）。

3.1.2 落实社区规划的政策保障

图5 社区规划在规划体系中发挥的作用

1）政策倾斜 很多学者认为“近期社区规划还很难成为城市规划体系中的组成部分，也很难具备法律效应，故社区规划成果要落地，就应以现有城市规划体系作为编制依据，其成果也要在其他规划中有所体现”。由此看来，真正实现社区规划须在政策上予以倾斜。

2）公众参与 社区规划的目的就是在利益关系复杂的老城区用“公众参与”方式解决老城问题。作为老城规划的核心内容，编制的过程、成果都应体现“公众参与”，且应以法定形式保障“公众参与”。

3.2 载体依托

不同城市的社区治理模式适应于不同的社会条件。国外社区建设是自治的社区管理模式，我国社区短时期内仍脱离不了行政干预。笔者认为，从大连城市规模和政府管理效率来看，并不适宜在街道和居委会之间设立社区，最直接的方法是将街道单位作为社区单位。

3.2.1 行政可行性

我国现阶段社会资本薄弱，基层自治组织和第三部门力量也很薄弱，居民对社会事务的参与度较低，加上规划编制体制限制，政府机构以外的组织和个人无法委托制定社区规划。由政府委托编制社区规划，能更好地整合资源，便于规划实施。街道作为最小一级的行政机构，具有独立的财政管理能力，应将其作为社区划分的重要依据。某些城市建立了新型街道财政管理体制：在街道设立财政所，将有关的税收协管权下放到街道，基数内上缴后剩余部分由区财政局按比例返还，超基数部分的收入全部返还街道。财政管理体制调整后，街道办事处财力明显增强。基于街道划分社区，能运用街道的财政能力组织编制社区规划并开展相关管理工作。

3.2.2 空间适度性

我国目前仍有在街道和居委会之间划分社区的做法。社区规划在一定地理范围和人口规模的基础上进行，故应在街道或其以上层面开展。从投资角度看，很难在规模偏小的居委会层面开展规划。

3.3 机制确立

3.3.1 “社区圆桌会议”制度

社会参与是社区建设的生命。目前我国的社区参与远远不够，主要表现为：①参与程度低，尤其是城市上班族的社区参与意识普遍缺乏；②参与范围有限；③参与主体缺乏广泛性，主要是离退休人员和中小学生，中青年比例很低。无组织的邻里就没有足够权力，当然也就无法与政府或企业相抗衡。建立“社区圆桌会议”制度就是要解决社区参与度不够的问题。

“社区圆桌会议”是社区最主要的行政权力机构，是制定社区规划的权力机构。参与社区圆桌会议的应是利益的切身感受者和社区规划的主体（见表1）。各主体在社区圆桌会议中展开博弈并得出结论。社区居民在社区参与中占主要地位，既是社区建设的主要受益者，也是社区义务的主要承担者。

表1 社区规划的主体

从社区参与主体看，“社区圆桌会议”是以非政府组织为主的机构。老城更新中由非政府机构组成的社区委员会并不具备用地审批权，而仅可将其研究的规划成果纳入既有规划程序中，作为土地出让的条件。现阶段，社区规划应如某些学者指出的“促成民政系统和规划建设系统并轨，将民政事业发展纳入城市规划体系进行统一安排”。

3.3.2 “规划师代表”制度

我国社区工作人员大多不具备社区规划专业知识，为保证社区规划的科学编制和实施，建立“社区规划师代表制度”是行之有效的方法。

从服务对象、研究领域和职业目标等方面考虑，社区规划师是致力于社区管理、更新和复兴的管理型规划人才。社区规划师的职业目标是在不侵犯其他社区发展机遇、不妨碍城市长期整体利益的基础上，为本社区谋求长远的最大利益。社区规划师应具备环境设计方面的专业背景、服务社区的热忱，能融入所服务的地区且对环境有深入了解，以便与居民达成共识，创造出有归属感、人情味和活力的社区（见表2）。

表2 社区规划师的作用

4 结语

欧美发达国家在经历郊区外扩型城市化后，老城逐渐沦为空城，引发了犯罪率高、贫民窟集聚等城市问题，故现行城市化重点为复兴老城活力，重新吸引人们回到中心区。目前，我国快速城市化发展，多追求城市面积扩张，忽视老城问题，但结合欧美发达国家经验，老城复兴将是下轮城市化的重点。应在老城问题恶化前从政策管理角度给予重视并及时解决，避免重走发达国家的老路。笔者通过分析大连老城问题为其他城市更新改造提供思路，以期使我国城市化进程具有“高质量外延推进和高质量内涵集约”的双重特质。

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