中央银行分支机构内审问责机制的分析与构建

中央银行分支机构内审问责机制是指通过内部审计，揭露中央银行分支机构经济管理和业务运行方面存在的问题，通过“问”的制度化，追究单位和个人责任，以保证权责对等的一种工作机制。

一、中央银行分支机构内审问责的重要意义

内审问责最基本的原则是“权责对等、有权必有责”。根据这一原则，并非只有违法违规、贪污腐败才会被追究责任、受到惩处，任何权力运用不恰当、职责履行不到位、失职渎职行为等均会受到不同程度的责任追究。在党中央将廉洁政府和责任政府建设提到一个新高度、出台八项规定、开展纠正“四风”活动、建立健全权力运行监督和制约机制、实现权力行政向责任行政转化的态势下，中央银行系统内部分支机构和人员怕出问题、不敢担责，导致在其位不谋其职、履职绩效低下。因此，通过内审问责，使其从“当官有权”转变到“当官有责”“当官担责”的观念上来，有利于强化分支机构的责任意识。

随着中央银行内部审计制度、内审工作机制不断健全完善，内部审计从传统单纯的合规性审计理念转向现代内部审计理念，内部控制审计、业务专项审计、领导干部履职和离任审计、绩效审计、风险导向审计等多样化开展，审计对象和范围逐步覆盖主要职能部门和业务领域，审计力度不断加大。但屡审屡犯、前审后犯的现象仍然普遍存在，审计效果不够理想，内审价值未能充分有效发挥。究其原因，审计虽然揭露了问题，《审计事实确认书》《审计意见和处理决定》等审计文书也界定了领导责任、主管责任、经办责任，但最后均以具体问题纠正整改画上句号，内审问责并未有效落实，造成违规成本低下，甚至忽略不计。因此，要提升内审价值，遏制屡审屡犯问题的发生，有效策略是科学设计制度，堵塞管理漏洞，提高违规成本。内审问责便是有效策略中的一项重要制度。

内审问责有利于进一步完善中央银行治理。治理的核心是“制衡”，即实现各方权力和利益的有效平衡。而内部审计则是用权力监督和权力制约，防止权力滥用和以权谋私等行为，其本质是中央银行治理中内生的监督系统。通过内部审计，可以实现对中央银行治理中决策系统、管理系统、执行系统的监督和约束。通过内审问责，能够进一步加强内部审计功能，强化各单位责任意识和道德约束，增强分支机构行为的合法合规性，提升履职绩效，强化权力制约，完善中央银行治理。

二、中央银行分支机构内审问责现状的分析

一般来说，中央银行分支机构内审问责机制包括三个环节：一是内部审计揭露问题；二是针对揭露的问题，深入查找问题原因，准确界定责任；三是对责任单位和个人进行问责。从现实情况分析，中央银行分支机构内审问责机制主要存在以下问题。

缺少完善的责任制度，造成权责不清。目前，我国中央银行尚未对分支机构行政权力和责任形成一套科学合理、明确清晰的制度，也未出台相关工作指引，仅有的职能和岗位内容也都是零散地分布在各项业务管理制度之中，尚未形成完整的制度体系，对各级领导干部岗位责任是什么、应承担何种形式的责任均没有明确的规定。就内审工作而言，《中国人民银行办公厅关于进一步规范离任审计工作的意见》规定，依照问题性质、严重程度及领导干部的参与程度，划分领导干部应承担的责任分别有：直接责任、管理责任、领导责任。由于责任界定无明确标准，一方面给内审责任认定造成障碍，影响内部审计工作的深入开展和审计效果的充分发挥，另一方面也给相关单位或人员推脱责任提供了理由和借口。

内审问责主体不明确。关于内审问责主体，现有的制度仅有《中国人民银行内审工作制度》和《中国人民银行工作人员履行职责监督管理暂行办法》作了简单提及。前者规定，内审部门对审计中发现的违法违规问题，应提出纠正与处理意见；对造成重大责任事故和经济损失的单位主要负责人和直接责任人，应移送纪检监察部门。后者规定，被监督人员存在违法违规问题的，由内审部门提出处理意见，或移交纪检、监察部门查处；存在其他不当行为的，可向其所在单位或上级领导反映，并将有关材料移交人事部门。在实际工作中，存在以下问题：一是对事的处理和对人的处理并不是同一部门完成，部门之间信息沟通机制尚未完善，造成制度流于形式，难以执行落实。二是内审部门提出处理意见，将相关案件移交纪检、监察、人事等多个部门，但并未有其他相关制度对内审移交案件进行衔接，造成问责主体模糊、责任不清，并且在问责主体较多、问责标准不够明确的状态下，不同部门问责结果可能不同，导致问责处于不确定状态。三是内审部门直接接触问题，却无参与处理的权限，给各相关部门的工作加大了难度，加上对问责主体职责尚未有严格的制度约束，最后导致问责落空。

问责执行重单位、轻个人，问责对象不合理。目前，中央银行内部审计主要是对业务运行和管理活动进行监督，即使针对领导干部开展的履职审计和离任审计，也基本停留于其所在单位或管理部门的业务运行上，并无个人事项的监督。审计发现问题后，通行的做法是，指出单位或部门中存在的问题，将业务最后经办人、业务部门负责人、分管行领导分别界定为直接责任、管理责任、领导责任，然后向被审计单位下发审计结论和处理决定，由单位统一承担责任，安排审计整改。这种责任划分方式存在明显缺陷，甚至责任认定存在错误。但由于未对个人进行问责，上述三类责任主体即使界定错误，也未提出反对意见。梳理近五年某分行开展的所有审计项目，除个别案件情节特别严重、问题具有明显的个人属性外，其他审计发现问题均以被审计单位或部门作为担责主体，并未落实到责任人。这种重事轻人，重单位责任、轻个人责任的处理方式，导致审计效果大打折扣。

问责内容和方式不明确。一是问责内容不明确。内部审计发现问题类型多样，既有合法合规问题，又有履职绩效问题，还有失职渎职、领导决策失误、管理不力等问题。针对合法合规问题，由于有明确的法律法规依据，问责内容也较为明确。但是针对绩效管理、领导决策等问题，目前尚未有明确、完善的制度规定，导致无据可依，给内审问责造成障碍，从而使部分行政权力处于真空地带或无风险区域，部分领导干部过分追求平稳，“无过便是功”的思想状态仍然存在，严重影响中央银行职责的充分履行。由于问责内容不明确，使得“重重大案件、轻一般责任”“重违规违纪、轻浪费损失”“重经济后果、轻业务发展”“重下级操作执行责任、轻上级领导管理责任”的现象仍然存在。二是问责方式不完善。针对被审计单位，主要是要求其纠正有关行为，落实审计整改。针对责任人，一般是进行党内、行政处分，或者追究刑事责任。欠缺的是，相关责任人因决策失误、履职不力、违规操作等造成的经济损失，并未要求其赔偿或采取其他承担方式。

三、中央银行分支机构内审问责机制的构建

内审问责机制的有效构建，必须解决好以下几个方面的问题：一是问责目标。目标不同，问责要求和问责内容也就不同。二是问责主体。是由内审部门单独问责，或纪检、人事等部门问责，还是内审联合其他部门一起问责。三是问责客体。应当明确将什么单位、什么业务、什么人列入问责对象。四是保障机制或配套措施。四个方面的关系见图1。

（一）内审问责目标

作为内部监督体系的重要组成部分，内部审计的基础目标是揭露被审计单位或个人存在的问题，遏制违法违规行为。在中央银行系统内，上级行在将行政权力委托给下级行的同时，也提出履职的基本要求，即保证业务运行和管理活动合法合规，履行受托责任不存在失职渎职行为。在基础目标之上发展起来的较高层次的目标是评价被审计单位或个人受托责任履行情况。中央银行内部审计依法依规对各种委托代理关系中的受托人履行责任的情况开展监督，这种监督主要借助传播评价受托责任的信息来实现。因此，在传统财务合规性审计基础上发展起来的领导干部经济责任审计、履职审计、离任审计等便能实现这一目标。它不仅通过揭露问题遏制违法违规行为，而且通过评价审计对象履职情况，为上级银行了解受托领导干部工作水平、履职能力，决定人事任免提供重要参考信息。内部审计更高层次的目标是促进被审计单位充分、高效履职。传统内部审计注重揭露和处理，然而，“年年有审计，年年有问题”的现象难以消除，重要原因之一是每次审计均以具体问题的纠正作为结束，很少甚至没有查找问题的根源。因而，近年来中央银行内审将审计整改提到一个新高度，不仅关注具体问题的纠正，而且要深入挖掘问题根源，通过完善制度、健全体制和机制等消除弊端、堵塞漏洞。内审不仅要治标，更要治本。要治本，必须树立高层次、积极的内审目标。内审问责机制既然是中央银行免疫系统的一部分和完善中央银行治理的一种手段，必须将三个层次的目标有机融合，既要遏制违法违规，又要促进充分、高效履职，见图2。

图1 内审问责机制框架

图2 内审问责目标层次

（二）内审问责主体

《中国人民银行内审工作制度》规定，内审的职责是对各职能部门、分支机构、行属企事业单位及其工作人员依法履行职责情况进行审计监督。可见，中央银行内部审计是一种监督和评价责任履行的方式，本质上并不是解决有关当事主体的责任问题。要求内部审计解决当事主体责任问题，也只是附加的辅助功能，并非天然属性。因此，多元主体参与的内审问责才是符合中央银行内部审计要求的一种制度配置。具体来说，可以将具备人事监督、行政监察等职能的人事、纪检、监察等部门列入内审问责主体。必要时，还可以考虑将上级业务管理部门、司法部门纳入。这样，一方面能防范内审部门作为唯一问责主体，既承担监督检查权，又拥有处罚处分权导致的权力滥用，有效实现权力分立和制衡，另一方面能充分调动各部门管理上的积极性，充分发挥工作职能，合力、高效推动内审问责纵向深入开展。在明确问责主体的基础上，建立问责主体的信息沟通机制。审计项目完成后，内审部门要将受托责任履行情况、存在的问题和风险传递给各业务管理部门，由其安排绩效考核、问题整改和业务控制，同时，将违规情况、绩效问题等视性质和影响程度传递给人事、纪检、监察部门，由其开展奖惩。

（三）内审问责客体

内审问责客体是指内审问责应当指向的单位和个人，它是中央银行内部审计直接作用的对象。《中国人民银行内审工作制度》规定，内审对象为各职能部门、分支机构、行属企事业单位及其工作人员。因此，从理论层面讲，内审对监督范围内的所有单位和个人均有权进行问责。然而，工作实践中，普遍存在“只见单位账务、不见个人担责”的现象，即使审计界定了领导责任、主管责任、直接责任，也是有其名、无其实。在受托责任关系中，某一单位接受行政权力后，同时也获得了相应的责任，即权责对等。这种单位职责的履行，必须依靠单位内部从上至下各层次委托代理关系的实现。各级负责人、各岗位责任人通过行使岗位职责履行本层次受托责任。由此可见，单位履职实现必须以岗位职责作为载体，以个人岗位职责的完成必将促成单位履职目标的实现。另外，中央银行属于国务院组成部门，各分支机构为其派出机构，具有国家行政和公共服务主体属性，向单位问责，相当于对国家自身进行惩罚。因此，内审问责制度下的惩处，必须落脚于责任主体个人。内审问责不仅要对单位问，更应该将终极目标瞄准个人。

（四）内审问责规则

1.内审问责程序。参照国家审计问责的一般程序，可以从责任认定、处理处罚、改进建议三个阶段进行。一是责任认定阶段。责任认定首先必须考虑责任内容，以责任内容作为基础。由于审计类型和审计目标不同，责任内容也就不同，责任认定也就不完全一样。譬如，预算管理审计中，审计目标是评价被审计单位预算执行、财务收支管理是否合法合规，其责任内容侧重合规性；但是在预算绩效管理审计中，其目标侧重预算管理绩效。因此，责任内容不仅要考虑工作合规性，还必须包括经济性、效率性和效果性等履职绩效。但无论是什么审计类型或项目，合法合规是必需的责任内容。责任认定必须结合受托责任完成程度和造成责任的原因进行综合考虑，具体认定工作必须实事求是，具体情况具体分析。二是处理处罚阶段。此阶段主要是各问责主体根据职责权限对责任对象进行处理处罚。由于触及相关利益，必须通过制度明确各问责主体具体的权限和处理处罚的方式。三是改进建议阶段。内审问责不是目的，而是要通过问责，督促遵法守纪，保证业务运行合法合规，促进履职绩效的提高，重在“建设性”。因此，必须找出问题或缺陷，分析存在问题的原因，提出改进工作建议。缺陷或问题可能不是单位或个人主观原因引起的，而是不可控制的客观条件导致的，那么，追究单位或个人责任就不合理。倘若是制度、体制、机制存在缺陷，内审部门要针对不同的管理权限向被审计单位、同级银行职能部门或上级银行反映存在的问题，并提出改进管理的对策建议。三个阶段的工作运行见图3。

2.内审问责制度。为强化责任，必须对权力运行中存在的制度缺陷进行完善。为此，应建立中央银行各类业务或活动的责任制度，明确各岗位在履职中的责任。责任范围要覆盖全面，既要追究执行操作责任，又要覆盖决策责任、管理责任、绩效责任，甚至监督责任。在责任法定的基础上，强化对负责人的责任认定，将内审问责层层落实到个人。同时，制定中央银行分支机构内审问责相关制度，建立内审发现问题责任追究的常态工作机制，为追究分支机构及其内部个人责任提供依据。此外，应明确问责方式，除参考国家审计问责采取的行政、经济、刑事处罚外，还要结合中央银行实际，采取批评教育、通报批评、人事处理、纪律处分以及与绩效考核挂钩、与评先评优挂钩等补充方式。

图3 内审问责工作流程图

（五）保障机制

内审问责是一项全行性工作，其机制的建立牵涉各个部门和单位，需要多部门密切配合、协调实施，因此，必须完善保障机制。一是优化内审环境。内审问责的实施离不开整个单位的支持，尤其是在中央银行内审实行行长负责制的管理模式下，行长的重视对内审问责的落实非常重要。二是健全审计沟通协调机制。内审部门在内审问责工作中虽然充当主角，发挥中心作用，但并未集所有权力和职能于一身。在由多个不同主体参与问责的工作格局中，必须建立审计沟通协调机制，定期或不定期沟通各种审计信息，及时交换处理意见，合作推动相关问题的解决。三是坚持阳光履职。将采购管理、基建工程、大型修缮等重要履职信息在单位内部公开，有利于全员监督，为内审问责提供丰富的线索。四是完善岗位职责管理。部分工作涉及单位整体履职，牵涉众多部门，参与主体多，责任链条长，因此，应出台相关管理办法，对部门和岗位进行严格职责划分，为内审问责界定责任提供工作指引。

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