当前我国土地管理中存在的问题与对策分析

严晶晶

摘要：土地是农业发展的根本，是人类赖以生存的基础。现阶段我国土地管理中存在的主要问题是土地产权模糊、规划管理滞后、执法力度不够、违规占地严重；明确产权关系、强化规划管理、完善保护制度、加大执法力度是加强我国当前土地管理的对策建议。

关键词：土地管理；问题；对策

一、现阶段我国土地管理中存在的主要问题分析

1、土地产权模糊。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，中国现行的土地所有制为社会主义公有制，包括社会主义全民所有制和社会主义集体所有制两种形式，即由社会主义国家或集体经济组织代表劳动人民占有土地，行使占有、使用、收益、处分等权利[1]。但在实际操作中，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。土地的集体所有权主体“虚置”，淡化了土地的公有制意识，集体所有权弱化，对土地的利用开发缺少统一的规划和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目滥用和掠夺式经营等短期行为。

2、规划管理滞后。城乡土地管理缺乏宏观规划，土地使用存在着严重的情绪化和意志化倾向。农村土地规划及其管理还存在薄弱环节，大多数农村土地没有制定出更加详细的专项的农村土地利用规划，大多数只按照缺乏科学依据的自创规划去执行，从而导致农业用地结构不合理，利用率下降，土地退化严重。如毁林开荒、过度开发等掠夺性经营，导致土地质量下降，水土流失、土地沙漠化、盐渍化等问题的发生。城市则大搞“圈地”运动和形象工程，扩建开发区、建造大学城、盲目上大广场、大马路，功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出，土地浪费严重。

3、执法力度不够。土地管理有法可依，但执法难以从严，经常出现有法不依的情况。部分单位或者个人执法能力不强，执法处罚不严，甚至在利益驱使下，为了满足局部利益，以各种方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法规的范围，对某些所谓重点工程项目“特殊关照”，这样就使土地管理执法工作难上加难，因而導致大量土地资源的流失。同时，土地法律法规不健全导致执法过程中无法可依，现有的法律法规相关规定过于原则化、可操作性差，偏重于保护基本土地的数量，忽视了质量的保护，难以发挥强制性的约束力[2]。总之，依法行政障碍多、难度大，执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，超标用地、土地闲置撂荒等违法现象严重。

4、违规占地严重。目前，我国正处于城镇化的快速发展期，但是，在城镇化进程不断加速的今天，有些地方政府不顾当地客观实际，贪大求洋，盲目跟风，大搞形象工程和政绩工程，对城镇化建设缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，城镇建设用地一再扩大，导致土地资源浪费严重。同时，随着我国经济不断发展，国家出于经济、文化、教育、科技、交通等发展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驱动下，一些地方政府为了自身利益，也“顺水推舟”，大搞开发区再卖地，一些地方政府为了引进外资，政府领导往往不惜一切代价拉拢客商来本地投资，在选址问题上，完全遵从客商意愿，用地先用后征、边用边征问题突出，土地利用随意性大，随意改变土地用途的现象普遍存在，造成大量招商引资项目成为“圈占土地项目”。

二、加强土地管理的对策建议

1、明确产权关系。农村理顺土地产权关系，强化集体统一管理职能，避免土地利用的无政府状态，促进土地合理利用，有条件的地方可适度放开土地使用权流转，试行土地合理流动，适当规模经营，促进土地的集约利用和机械化、专业化程度，减少土地的撂荒闲置现象，提高土地的经济效益。城市加强土地产权制度建设，明确土地所有权代表机构，实行财产法人代表制度，确保国家土地所有权在经济上和法律上得以实现。

2、强化规划管理。规划是土地管理的灵魂，是指导建设与发展的基本依据和行动指南。随着我国经济发展的不断加速，建设与发展已越来越受到人们的关注，规划亦显得愈益重要。因此，管理者应遵循发展规律、集合领导、专家和群众的智慧，认真编制土地利用规划。规划是政府管理的法律和经济手段，涉及广大居民的切身利益，因此，通过规划首先建立和完善建设指标体系和强制性标准，完善基础设施和社会文化服务配套设施。其次，在规划方向上要把握好形态的走向，尽最大可能保留和维护其特色风貌，并使其与周边环境有最佳的过渡、衔接关系，体现中间区带的整体和谐美。最后，在规划建设中，尊重客观的规律，走可持续发展的道路，努力促进人与自然的有机统一。

3、完善保护制度。建立“最严格的耕地保护制度”，为生产发展提供高效土地。所谓“最严格的耕地保护制度”，首先必须是“最严格的财产保护制度”，而这种保护需要法律和政府来提供；其次才是严格规范政府对土地使用的规划和审批管理[3]。完善耕地保护责任制度，层层落实政府耕地保护责任，完善考核办法，奖惩兑现，考核结果向社会公示，作为党委政府领导晋升任用的依据。同时建立动态巡查、卫片检查、有奖举报等制度，聘请乡村邮政员作为违法用地信息员，强化国土资源部门的执法监察职能，力争土地管理预防到位、责任到位[4]。实行最严格的耕地保护制度，要严格土地执法，依据土地管理法，严肃查处各种土地违法行为。完善农村集体土地产权制度，保护农民群众的土地权益，充分调动广大农民保护耕地的积极性。把最严格的耕地保护制度落到实处，各级政府应严格依据土地利用总体现划，按照“供给引导和制约需求”的原则，合理确定各项非农业建设用地的规模和布局，严格建设用地审批程序，对建设用地依法进行审批。

4、加大执法力度。针对目前非法占地或土地隐性市场交易所造成的制度外农民土地大量流失，并且在土地产权制度改革和国家土地管理制度改革不到位的情况下，应该加大打击力度，严厉查处违法占地和整治土地隐性交易，使违法犯罪分子都受到应有的惩罚。同时，要建立土地执法监察巡查制度、联络员制度、批后跟踪监督制度，结合体制改革，还将建立土地执法监察大队，进一步强化执法力度。严格农用地非农化约束机制，把农用地转为非农用地的权利集中统一到中央政府和省级政府，实行两级下达控制指标。要加强基本农田保护。建立基本农田监测体系，实施基本农田保护区的分级监控管理，层层建立责任制，切实保护好已经划定基本农田，积极开发耕地，落实土地整理项目，严格控制乡镇企业占地和农村居民点规模，减少耕地占用；严格执行耕地占用与开发复垦挂钩制度，稳定耕地面积落实“占一补一”要求，确保占补平衡，实现耕地总量动态平衡，保证经济建设和社会发展的需要[5]。严格控制城镇建设规模和建设用地审批制度。城镇规模应实行集中统一的整体控制，合理规划城市的用地规模和增长速度，促进城市土地利用由粗放型向集约型转变；进一步严格建设用地的审批管理，加强闲置土地的再开发利用，盘活土地存量资产，提高土地利用率。

总之，我国目前土地问题十分严峻，人地矛盾日益突出，严重阻碍了经济社会的可持续发展。作为一个人多地少的发展中国家，土地问题将始终是我国现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。因此，加强土地资源保护是一个根本性的问题，我们必须严肃对待。

参考文献

[1]章向东.我国现阶段土地管理存在的问题及对策探讨[J].法制与社会，2007，（9）.P 660-661.

[2]朱伟胜.加强土地管理的思考[J].科技资讯，2007，（18）.P218.

（作者单位：射阳县土地储备交易中心）