论放宽文化市场准入——扩大文化市场开放的若干思考

祁述裕 陆筱璐

坚持对外开放是我国的基本国策。党的十九大报告提出了推动形成全面开放新格局的新要求，强调要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”*“准入前国民待遇”指凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待，投资审批等要给予外国投资不低于本国投资者的待遇。负面清单是一种国际上广泛采用的投资管理方式。政府以清单的方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域和业务等，清单以外则充分开放。就是我们常说的“法无禁止即可为”。这与以前通行的“正面清单+行政许可”的方式相比，大大减少了政府的自由裁量权。。

文化产品和文化服务贸易是国际贸易的一部分，放宽文化市场准入是推进我国国际贸易和投资自由化的重要内容。但目前在是否应进一步放宽文化市场准入的认识上存在不同看法。其中，一种有代表性的观点认为，在国际贸易和投资自由化谈判中，为维护文化安全，应坚持文化例外。本文重点探讨如何认识文化领域的对外开放与文化安全的关系，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策中是否应该实行“文化例外”，放宽文化市场准入和扩大文化开放的具体思路等重大问题。

一、我国文化市场对外开放历程及政策走势

改革开放40年来，我国文化市场经历了由封闭到逐步对外开放的过程。文化市场的不断开放，为文化服务业发展注入了强大动力，有力地促进着我国文化的发展繁荣。

(一)我国文化市场对外开放的三个重要节点

改革开放以来，我国文化市场对外开放有以下三个重要的节点。

图1 1966 2015年我国电影进口数量(单位：部)*根据《中国电影年鉴》(1989年卷)、艺恩网、《电影工作手册》(中国人民解放军总政治部文化部1984年10月编)等多家数据编辑而成。

图2 19662015年我国图书引进数量(单位：种)*数据来源：国家版权局、《中国出版年鉴》、《我国图书版权贸易三十年研究19782008》等。

值得一提的是，改革开放初期，我国在创新文化管理体制、开展中外媒体机构合作方面也作出了大胆的探索。1980年创刊的《计算机世界》，就是由原信息产业部所属电子科技情报所与美国国际数据集团(IDG)合作出版的报纸，这是改革开放以后第一家、也是唯一一家中外机构合办的报纸，曾一度名列全国报业十强。

2.互联网进入中国。1990年代中后期，为赶上国际信息化浪潮，我国政府对互联网实行宽松的市场准入政策，允许民营企业经营互联网和电信增值服务业务*2000年9月，国务院出台《中华人民共和国电信条例》和《互联网内容服务管理办法》，允许私营企业进入互联网领域，包括通过互联网和多媒体网络提供信息以及其他相关服务、寻呼服务、电信增值服务，以及转售传统的电信服务等。，新浪、搜狐、网易、腾讯、阿里巴巴、百度等一大批网络公司成为我国文化市场的新兴力量,为我国文化产业发展注入了强大动力，网络产业的兴起极大地冲击着传统文化管理模式，推动着我国文化管理理念、管理体制和管理方式的深刻变革。

3.加入世贸组织。世纪之交，中国加入世贸组织为文化市场开放注入了新的活力。根据世贸组织要求，我国全方位加大了文化市场对外开放力度。包括增加了美国好莱坞电影进入中国院线的数量，允许外资合资建设电影院，允许外资以合资的形式进入报刊、图书销售领域，允许部分境外卫星电视频道在三星级以上涉外宾馆、饭店和专供境外人士办公居住的涉外公寓等落地，允许部分境外卫星电视频道落户珠三角地区等*国家广播电影电视总局相关管理办法从2001年到2004年先后出台了三部管理办法。分别是，2001年12月通过的《境外卫星电视频道落地审批管理暂行办法》(第8号)，自2002年2月1日起施行。2003年制定了《境外卫星电视频道落地管理办法》(22号)，2004年制定了《境外卫星电视频道落地管理办法》(27号)。。同时，按照世贸组织要求，我国对文化领域法律法规和相关文件进行了全面、系统地清理。

加入世贸组织对我国文化领域对外开放理念产生了深远影响。突出体现在明确了我国文化市场是国际文化市场体系的一部分，世贸组织规则是我国制定文化市场政策的重要依据，文化管理开始有了可资参照的国际标准。与此同时，有关文化市场开放条款是否合适的争论一直存在。一种有代表性的观点认为，由于缺乏经验，在世贸组织谈判中，我国文化市场承诺的放开幅度过大，导致有的行业因为没有兑现承诺而陷入被动。这也成为后来有关部门在扩大文化市场对外开放上持更加谨慎的态度的原因。

总体看，改革开放40年来，文化市场对外开放对我国文化繁荣起到了极大的推动作用。其一，外国文化产品的进入，极大地丰富了文化市场，使中国消费者有更多的文化产品选择的机会；其二，外国文化产品和文化机构的进入，促进了市场竞争，激发了市场活力，提升了国内文化企业的竞争力；其三，扩大文化市场对外开放，也为我国文化企业走出去创造了条件，扩大了我国文化产品的国际影响力。并且，我国文化市场对外开放出现的一些问题也都在可控的范围之内。

(二)我国文化市场对外开放的政策走势

加入世贸组织激发了我国文化市场对外开放的热情。本世纪初，一些文化部门竞相探索扩大文化市场开放的路径。如2003年，原国家广电总局出台《外商投资电影院暂行规定》。该《规定》将此前实行的合营外方建设电影院注册资本的投资比例不得超过49%的要求，作了进一步的放开。明确规定，北京、上海、广州等一些试点城市，合营外方在注册资本中的投资比例可以放宽到最高不得超过75%。

上述情况引起了有关管理部门的忧虑。有关管理部门认为，我国文化市场对外开放步伐不宜太快，凡中国在加入世贸组织入世协议中没有承诺的内容，不宜轻言放开。在此背景下，2005年8月，文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署、国家发改委、商务部等五部委联合下发了《关于文化领域引进外资的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》出台旨在“进一步规范文化领域引进外资工作，提高利用外资的质量和水平，维护国家文化安全，促进文化产业健康有序发展”。《意见》内容之一就是取消试点城市电影院建设外资占股可达75%的政策，恢复至2003年以前外资占股不超过49%要求。《意见》对扩大文化市场对外开放起到了降温的效果，一些合作和投资项目也因此而搁浅。例如，2004年1月，华纳兄弟国际影院公司宣布与中国大连万达集团合作，进军中国电影市场，计划在全国建造30家国际影院。并且已经在南京建起了中国大陆首家外资控股影院(华纳兄弟占股51%)。华纳兄弟国际影院公司看好中国电影市场，已经将该公司的全球影院设计中心从伦敦搬到了上海。《意见》出台后，时代华纳于2006年11月发表声明，宣布取消在中国建设影院的计划，已经在国内投资的6家影院也全部退出*王林：《华纳影院退出中国真相》，《经济观察报》，2006年11月19日，理论版。。

二、正确认识放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放的相关问题

2005年以后，尽管文化市场对外开放仍在探索中*如，2013年，以自由贸易试验区建设为契机，上海自贸区在扩大文化市场开放方面进行了三项试点：一是在自贸区内可以成立外资独资经营的演出经纪机构、演出场所单位。二是允许在自贸区内设立外资经营的娱乐场所。三是允许外资企业在自贸区内从事游戏设备的生产和销售。通过文化部门审核的游戏游艺设备可以在国内市场销售。又如，微软公司与百视通公司联合成立了上海百家合信息技术发展有限公司，成为第一家在上海自贸区备案的中外合作企业。，但总体来说步伐明显放缓。究其原因，是近些年主流舆论在看待文化市场对外开放的基本态度上有了很大的变化。突出表现在讲文化安全多，讲文化开放少；讲外来文化带来的危害多，讲外来文化的积极意义少。例如，一种具有代表性的观点认为，扩大文化市场对外开放有可能冲击我国文化管理格局，危及文化安全。因此，有必要对文化市场对外开放涉及的一些问题进行深入探讨，以辨别是非。

(一)正确认识文化开放与文化安全问题

将文化开放与文化安全对立起来，把文化安全混淆于意识形态安全，认为扩大文化市场对外开放必然危及文化安全，给主流意识形态带来极大冲击，进而危及国家安全。这种观点是片面的，也是不符合实际的。

1.文化安全不等同于意识形态安全。把文化安全等同于意识形态安全是目前在上述问题看法上普遍存在的问题。实际上，从内涵上看，文化安全是比意识形态安全更大的概念。文化安全包括意识形态安全，但不等同于意识形态安全。笔者认为，当前文化产品涉及文化安全的情况主要有四类：违反四项基本原则、激化民族矛盾和宗教冲突、有违社会公德、侵犯个人权利。上述四类都属于危及文化安全的行为，而涉及到意识形态安全的主要是前两者。尽管上述四类都涉及文化安全，但其性质、影响面都有很大不同，应区别对待，不能一锅烩*目前，以维护文化安全为由，对不同类别的文化产品采取一刀切的做法并不少见。比如，对手机游戏采取前置审批的做法就是一例。再如，在有些评奖等活动中，经常出现涉及文化安全一票否决的要求。这种对文化安全内涵不加区别的做法，不利于激发文化创新创造积极性。。

值得一提的是，把跨国文化公司等同于国外敌对势力，是很大的认识误区。其实，跨国文化公司并不代表其所在国家的主流意识形态，而只是以追求利润为主要目的从事生产活动的企业。从追求利润最大化的角度出发，跨国文化公司会努力迎合文化产品输出国的需求。比如，好莱坞电影公司为了吸引中国观众，扩大好莱坞电影在中国的市场份额，会选择中国故事作为电影题材，或者邀请中国演员进入演出阵营，或者把中国作为拍摄场地。甚至出现了为追求票房主动征求中国文化主管部门意见的现象。

2.文化安全是一个动态概念。文化安全的状况不是一成不变的，而是与一个国家的状况，文化接受者的状况密切相关。首先，文化安全跟一个国家的总体状况成正比。一个国家经济社会发展越强，其文化安全程度通常越高。其次，文化安全状况和文化产品接受者的素质成正比。消费者素质越来越高，对外来产品的辨别能力也更强，文化安全系数也更高。最后，民族文化差异与文化安全的威胁成反比。不同民族之间，文化差异越大的话，那么外来文化对其影响越小。例如，中国的影视产品、网络游戏、网络文学等等在东南亚影响很大，但是在欧美国家影响力就小，这是文化差异造成的。事实上，文化自信就应该有海纳百川的胸怀，允许国内外文化产品在文化市场中充分竞争，允许消费者能够做出自由的选择。在目前的发展阶段，对我国的文化制度、文化内容、文化环境和文化素质应该保持一定的自信。

3.放宽文化市场准入，有利于维护文化安全。2014年,习近平同志在北京文艺工作座谈会上的讲话就以电影业为例，阐明了这一点。他说：“当今世界是开放的世界，艺术也要在国际市场上竞争，没有竞争就没有生命力。比如电影领域，经过市场竞争，国外影片并没有把我们的国产影片打垮，反而刺激了国产影片提高质量和水平，在市场竞争中发展起来了，具有了更强的竞争力。”实践证明，改革开放以来，合作报刊《计算机世界》的成立、三星级以上宾馆允许境外节目落地、容许美国影视产品进入中国市场等，这些放宽文化市场准入的举措，都为中国文化市场注入了新的因素，不仅有力地促进了中国文化繁荣，而且有利于提升国家文化安全度。

(二)正确认识“文化例外”与“文化多样性公约”

“文化例外”“文化多样性公约”是近年来在研究文化对外开放中经常提及的概念和文件，也往往成为不赞成扩大文化市场对外开放的一个重要理由，需要全面、客观理解这些概念和文件的内涵。

1.“文化例外”有特定的内涵及应用范围。有研究认为，法国、加拿大等国在与美国进行贸易自由化谈判时就提出了文化例外的要求，以此作为中国在贸易和投资自由化谈判中应坚持文化例外的依据。确实，以法国为代表的欧盟国家在与美国进行贸易自由化谈判中提出了要对电影和音像产品实行不同于一般产品的要求，并因立场不同，与美、日等国发生争执。但欧盟国家提出的文化要求与中国学界所理解的文化例外有很大的不同。第一，内涵不同。法国等欧盟国家提出的“文化例外”仅限于电影和音像产品，而我国学界认为文化例外是全方面的，包括整个文化领域；第二，出发点不同。欧盟首先同意将文化纳入贸易自由化谈判的内容，只是要求对部分文化产品采取特殊保护的措施，以保护本国一些弱势文化行业发展。但我国学界提出文化例外，是要求将文化例外原则作为防范外来文化入侵，维护文化安全的手段。

2.联合国教科文组织发布的“文化多样性公约”不是双边贸易自由化谈判依据。2007年，中美两国就出版物和视听产品发生争端。美方认为在电影进口方面，只有中国电影集团公司一家拥有经营进口电影权*后来又增加了华夏电影公司一家。华夏电影公司是由原15家国有电影公司合资成立的——笔者注。，这违反了中国加入世贸组织时的承诺*中国在《入世协议书》中承诺：“将逐步放宽贸易所有权的获得及其范围，以便在加入后3年之内，使所有在中国的企业均有权在中国的全部关税领土内从事所有货物的贸易。”。针对美国的抗议，我国依据联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》和国内有关法律法规对美方的指责进行了反驳。双方争执不下。后来，美国向世贸组织提起诉讼。于是，世贸组织成立专家组对此事展开调查，并于2009年形成了具有最终裁决权的《中美出版物及视听娱乐产品争端专家组最终报告》(以下简称《最终报告》)。该报告裁定，中国《电影管理条例》第30条和《电影企业经营资格准入暂行规定》第16条规定，电影进口职能只有中国电影集团公司一家被指定经营进口电影。这种制度与中国在《入世协议书》放开贸易权的承诺不一致，中方败诉。

《最终报告》认为，“中国依据联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》及其一系列国内立法所做的抗辩，是不恰当的。”“援引《文化多样性公约》无法证明中国的观点。《文化多样性公约》本身也禁止援引该公约来证明违反《WTO协定》行为的正当性。同时，《关于争端解决规则与程序的谅解》相关条款也明确禁止专家组接受上述观点。”

由此可见，联合国教科文组织发布的“文化多样性公约”不能作为国际双边贸易自由化谈判的依据*从国际趋势来讲，不仅倡导要维持文化的多样性，更加强调世界各国要适应全球化。虽然国际组织出台了一系列的文件，例如文化多样性公约、保护非物质文化遗产公约等。但是，文件中也同样提出，在保护民族文化的同时，更加支持采取市场的方式实现产业化，促进文化长久的发展。因此，“文化多样性公约”并不是鼓励国家采取文化保守的态度发展本国文化。。

三、放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放的必要性及思路

开放带来进步，封闭必然落后。一部中华民族文化发展史，就是一部与不同民族文化交流、交融的历史。坚持不忘本来、吸收外来、面向未来，既继承中华优秀传统文化，又积极吸收人类一切优秀文化成果，是党的十九大报告提出的繁荣社会主义文化的重要原则。做到这一点，就要进一步放宽文化市场准入，提高文化服务业对外开放水平。

(一)形成全面开放新格局迫切需要放宽文化市场准入、提高文化服务业对外开放水平

按照党的十九大提出的实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放的要求，文化领域在放宽文化市场准入、提高文化服务业对外开放水平方面还有很大潜力。应采取更有力的举措，尽快改变文化服务业在国家对外开放总体格局中相对滞后的局面。

1.我国文化服务业对外开放还有很大空间。目前，我国与美、日、印等国在演艺、电影制作、院线经营、报刊出版发行、印刷、广播电视、互联网等领域相比较，开放度还比较低(见表2)。从中可以看出，我国在文化服务业对外开放方面，还有很大的潜力。

表2 中、美、日、印四国文化领域外资市场准入管理规定一览表

注：笔者根据相关资料编辑而成。

2.扩大国际合作迫切需要放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放。随着我国经济发展，国际影响力的提升，我国文化、体育等领域的国际合作也越来越多。按照国际通行做法扩大文化服务业对外开放，已经成为开展国际合作的基本条件。

以承担体育赛事为例。随着互联网的普及，网络社交媒体成为体育赛事必备的传播手段之一*国际上通用的社交媒体主要是Facebook、Twitter、Youtube这三家网络社交媒体。，也成为考核一个城市是否有能力承办国际赛事的一个必要条件。但由于目前国际通用的一些网络社交媒体还没有正式进入中国市场，近年来，国家体育总局在申请承办国际赛事时，媒体选择往往成为竞争国际赛事举办权的一个短板。可见，有条件放宽类似媒体的市场准入，对国际合作有很大的裨益。不仅是体育赛事，科技、商务等其他领域的国际合作也存在类似问题。

3.我国文化企业走出去迫切需要扩大文化市场准入，扩大文化服务业对外开放。近些年，我国文化企业走出去步伐加快。如，数字电视运营商四达时代公司已拥有非洲45个国家的直播卫星运营平台，形成了星地结合的无线数字电视网络体系，覆盖人口达9.7亿。俏佳人传媒集团全资并购美国国际卫视，目前拥有12个频道、5套节目，在美国开展华人电视频道服务。万达集团并购了北美第二大影院集团AMC影院公司，并以35亿美元现金收购了美国传奇影业。走出去与引进来历来是相辅相成的。我国文化企业走出去步伐加快也倒逼国内放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放。

(二)放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放思路

进一步放宽文化市场准入，扩大文化服务业对外开放是推进形成全面开放新格局的迫切要求，要坚定不移地推进。具体实施则既要积极，又要稳妥，做到有序推进。

1.明确文化服务业对外开放的行业顺序。在开放顺序和程度上，应根据文化行业和产品意识形态属性的强弱、不同文化行业发展状况，采取区别对待、分类实施的原则。此外,还要尊重国际惯例。具体来说，就开放顺序应该是：

(1)硬件设施。首先应加大文化硬件设施的开放力度，如电影院、剧场、网吧等，也包括其他公共文化设施。

(2)中介服务。上海自贸区、天竺保税区先后实行允许国外演艺经纪公司在自贸区进行全资业务。2015年北京出台的扩大服务业对外开放的文件，也明确允许外资独资演艺经纪公司在北京开展相关业务。这些先行先试的做法，已经为中介服务领域扩大文化开放做出了很好的探索。

(3)意识形态属性不强的行业。如印刷业、发行业等可以允许外资独资经营；科技、知识、娱乐类出版行业也可以探索实行合资经营。

(4)竞争力强的行业。一些在国际上有竞争力的文化行业开放力度可以更大一些。

(5)顺应国际惯例，尊重实际需要。例如，Facebook、Twitter、Youtube这些网络社交媒体已经成为世界上绝大多数国家信息传输平台。因此，在涉外活动、对外籍人员或国内有正当需求的特定人群，应考虑在城市的特定区域提供链接等开放方式。在这方面，2004年在三星级涉外宾馆允许一些境外卫视节目落地的做法已经做出了很好的探索，可以汲取经验。

2.完善文化对外开放的相关政策。有必要对现行的一些涉及文化对外开放的文件进行梳理，完善相关政策，促进放宽市场准入，扩大文化对外开放。如，《营业性演出管理条例》(国务院令第439号)第十一条第一款中规定：“外国投资者可以与中国投资者依法设立中外合资经营、中外合作经营的演出经纪机构、演出场所经营单位；不得设立中外合资经营、中外合作经营、外资经营的文艺表演团体，不得设立外资经营的演出经纪机构、演出场所经营单位。”如前所述，一些地方已经突破上述限制，应该修改完善。又如，文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版署、国家发展和改革委员会、商务部《关于文化领域引进外资的若干意见》(文办发[2005]第19号)第四条中：“禁止外商投资设立和经营新闻机构、广播电台(站)、电视台(站)、广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、电影制作公司、互联网文化经营机构和互联网上网服务营业场所(港澳除外)、文艺表演团体、电影进口和发行及录像放映公司。”影视节目制作机构、互联网文化经营机构等应允许外资以合资等形式进入。实际上，上述有些行业已经有中外合资机构。

3.坚持三个原则。第一，坚持文化自信，坚定不移不断提高对外文化开放水平。第二，把握底线，做到分类管理，有序开放。意识形态属性强的文化行业，如电视网络频道、时政类新闻服务等涉及国家意识形态安全和信息安全，应把握主导权，控制权，不能对外资开放。意识形态不强的文化娱乐行业，可视其行业竞争力等多种情况，在生产、销售等领域分别采取合资或独资等形式，允许外资以多种形式参与市场竞争。需要指出的是，即使外国文化产品在一些行业占据较大市场份额，只要符合法律法规、没有构成垄断，也是可以接受的。这对营造市场竞争环境有好处。本世纪初，就是外国网络游戏一统天下。但经过多年的竞争，本国网络游戏开始逐渐占据主体位置。这说明，市场竞争有利于本国文化产业的健康快速发展。第三，扩大开放与加强监管结合。尤其要加强事中事后监管和依法监管。

值得欣喜的是，放宽文化市场准入，扩大文化服务业开放水平正在形成共识，在一些文化行业已开始进行政策试点。2017年12月22日，国务院作出了关于在北京市暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定，决定允许北京从2018年5月15日开始，选择文化娱乐业聚集的特定区域，允许外商投资设立演出场所经营单位，不设投资比例的限制；允许外商投资设立娱乐场所，不设投资比例的限制；允许外商投资音像制品制作业务，仅限于在北京国家音乐产业基地、北京出版创意产业园区、北京国家数字出版基地内开展合作，同时，中方须掌握经营主导权和内容终审权*参见《国务院关于在北京市暂时调整有关行政审批和准入特别管理措施的决定》(国发〔2017〕55号)。。这标志着我国文化服务业对外开放又迈出了重要一步。