从政府和市场的关系看《标准化法》的破与立

范澍田

（陕西省标准化研究院，西安 710048）

政府和市场的关系是一个永恒的话题，十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”，这是各行业领域全面深化改革的总指导方针，也是主管部门激发市场活力，处理政府与市场关系的重要原则。按照这个总方针，标准化领域拉开了改革大幕，一系列重要文件陆续发布，《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》《国务院办公厅关于印发强制性标准整合精简工作方案的通知》等一部部重要文件的出台，以及新《标准化法》的发布，为标准化工作贴近市场需求，满足人民对美好生活的向往创造了良好的体制环境，也为我们构建质量时代打下了坚实的制度基础。而这其中最引人关注的莫过于新颁布的《标准化法》，本文就从政府与市场的关系入手，谈谈《标准化法》的破与立。

1 标准化法的法制历程

伴随着我国经济体制改革的推进，我们对政府和市场关系的认识在不断深化、不断成熟。计划经济时期，排斥市场的传统计划经济体制极大束缚了我国生产力发展[1]。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府和市场的关系也逐步理顺。从“基础性作用”到“决定性作用”是对社会主义市场经济理论的重大创新，是对社会主义市场经济内涵“质”的提升，是思想解放的重大突破。伴随着人们对政府和市场关系认识的改变，标准化立法工作也顺应时代发展需求，经历了从无到有、巩固提高、转型升级、谋求突破的四个发展阶段。直至2018年1月1日新《标准化法》正式开始施行，这其中的每一步，都来之不易。

计划经济时期，我国先后发布了《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》（以下简称《办法》）和《中华人民共和国标准化管理条例》（以下简称《条例》）两部行政法规，对于统筹调动全国资源，促进规范生产起到了积极的作用。那时，国家对技术标准实行强制性管理，标准作为强制性要求，是政府落实国民经济发展计划的手段，强调的不是如何实施，而是标准的执行力度，没有商量的余地，标准就是技术法规，并附有相应的罚则。

市场经济初期，政府和市场的关系开始得到调整，市场资源配置方式也逐步发生转变，市场活力被初步调动起来，但“无标生产，质量低劣，监管薄弱”等问题又暴露出来。在此背景下，老《标准化法》应运而生。此时的《标准化法》是计划经济向市场经济过渡的产物，建立了政府主导的标准化管理体制框架，疏通了市场主体参与标准制定的渠道。但标准主要还是表现为政府治理市场和贯彻国家质量方针的手段，政府在标准化工作中起主导作用。

随着经济体制改革的深入推进，政府和市场的关系得到进一步深化。中国加入世贸组织，开始融入全球发展战略，我国在国际舞台上也逐渐扮演更重要的角色。此时的中国市场渴求更大活力与动力，老《标准化法》也逐渐体现出很多不符合市场发展规律的地方。从2002年开始，历经多次修订，新《标准化法》终于在2017年11月4日十二届全国人大常委会第三十次会议上表决通过并于2018年1月1日起正式施行。新法更加突出了标准的市场属性，收紧了政府的权利，赋予了市场参与标准制定的法律地位和渠道，激发了市场活力，改善了政府和市场的关系，是新时代标准化领域的重大突破。

《标准化法》的法制历程，见图1。

图1 《标准化法》的法制历程

2 《标准化法》的修订原则

2.1 以深化标准化工作改革方案为出发点

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神指引下，国务院于2015年3月印发了《深化标准化工作改革方案》。改革方案指明了标准化工作改革的必要性和紧迫性，提出了改革的总体要求和具体措施，并给出了改革实施的具体时间计划表，有目标、有计划、有措施、有保障，是一幅标准化工作领域改革的宏伟蓝图。该方案的发布，既为全国标准化领域改革指明了方向，也为标准化法的修订提供了基本的修订原则，极大的推动了标准化法的立法工作。如改革方案中提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；坚持简政放权、放管结合；坚持国际接轨、适合国情；坚持统一管理、分工负责；坚持依法行政、统筹推进。这些都成为标准化法修订的基本原则。

2.2 以解决实际问题为导向

标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，针对现实问题和潜在风险制定供标准化对象重复使用和反复使用条款的活动。这项活动不仅包括标准的制定，更包括前期问题调研、中期科学研究、后期标准实施，以及效果反馈、评价与改进等等，是一项PDCA循序向上的科学活动。[2]标准化的活动过程是一项有目的的科学活动，这目的就是要解决标准化对象所面对的现实问题和将来可能发生的风险。而在我们多年的标准化实践探索过程中，往往又会受行政管理和其它非技术原因，忽视标准化这一根本目的。导致我国现行标准数量不少，引领质量提升的效果一般；标准体系不少，发挥整体协同效应的不多。还有标准缺失老化滞后，标准交叉重复矛盾，标准化协调推进机制不完善等问题，都进一步影响了统一市场体系的建立，制约了标准化效能的提升。在此次修法过程中，解决这些实际问题就成了标准化法修订的另一个基本原则。

2.3 贯彻以人民为中心的发展思想

不忘初心，方得始终。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。全心全意为人民服务是我党的根本宗旨，人民对美好生活的向往是我党的奋斗目标。这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。当下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，贯彻以人民为中心的发展理念是一切工作的出发点，《标准化法》的制修订也不例外。新发布的《标准化法》，在立法宗旨、标准范围、标准效力、标准公开等方面都按照这个理念作了规定，为满足人民对美好生活的追求作了详细的部署和安排，是一部符合市场规律，以人民为中心的好法。

2.4 落实以质量和效益为中心的根本目标

在供给侧结构性改革深入推进的大背景下，党的十九大报告作出了我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段的重要判断，十九大报告更是先后十六次提到质量，质量强国也首次写到党的报告中去，提出了“质量第一、效益优先”的发展原则，这也成为各个领域深化改革的指导方针。新《标准化法》明确指出要加强标准化工作，提升产品质量和服务质量，运用标准化手段，科学合理有效利用资源，推广最新科学技术成果，不断提升产品的安全性、通用性、可替换性，努力提高经济效益、社会效益、生态效益，做到技术上先进、经济上合理，有效保障人身健康和生命财产安全，维护国家安全、生态环境安全，提高经济社会发展水平。这些举措都充分贯彻了以质量和效益为中心的发展目标。

3 《标准化法》的重要突破

3.1 标准范围不断扩大

标准的一个显著特点就是与社会发展所处的历史时期密切相关，从《办法》到《条例》再到法律，历次标准化法的修订也体现出明显的时代气息。《办法》和《条例》均是计划经济时代的产物，体现出迫切的社会发展需求和强烈的国家意志，目前国家标准数据库中还保留部分粮油检验和工程建设标准，都是那个时代的标准印迹。老《标准化法》是计划经济向市场经济过渡的产物，大的范围并没有扩展，只是对工业领域的标准范围进行了细化。由于社会发展所处的现实条件限制，当时服务业在社会发展所占比例较低，服务标准需求也不明显，因此老法中并未涉及服务业标准。

此次颁布的新《标准化法》顺应时代发展需求，明确指出标准（含标准样品）是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。将标准的范围扩展到服务业和社会事业，既贴近了市场需求，又极大的满足了人民对美好生活的向往。此外，新法只规定了大的领域范围，并没有对标准的范围做细节要求，而是将主动权交给了市场，更加有力的激发了社会力量按照市场规则制定符合市场需求的标准，使得标准可以在更宽广的舞台发挥作用（见图2）。

图2 标准范围变化

3.2 标准性质分类不断扩展

《办法》和《条例》都将标准分为国家标准、部标准和企业标准三级，其中国家标准、部标准都是强制性的。《条例》中更是直接指出“标准一经批准发布，就是技术法规”，而这一句话也成为中国计划经济体制的显著特点。老《标准化法》增设了地方标准，使得我国的标准分类从三级调整到四级。另外，老《标准化法》顺应市场经济体制改革需求，在原有强制性标准的格局下引入了推荐性标准，激发了市场参与标准化活动的活力[3]，这也是老《标准化法》调整政府和市场关系的一项重要突破。

新《标准化法》进一步缩小了强制性标准的范围，将强制性标准范围限定为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足社会经济管理基本要求需要统一的技术和管理要求[4]，这与WTO/TBT协定中规定的五个正当目标更加接近，更符合国际标准化发展趋势。此外，取消了强制性行业标准和强制性地方标准，并规定强制性国家标准由国务院统一对外发布，进一步收紧了强制性标准的制定主体，规范了政府行为，减少了政府对市场不应有的干预，可以更加有效的发挥政府的作用。此外，新《标准化法》中第一次赋予团体标准法律地位，突破了由政府主导制定的标准体系框架，为自愿性标准体系的建立打开了政策空间，将标准制定的主动权交给了市场[5]，进一步激发了市场活力（见图3）。

图3 标准性质及分类

3.3 标准化管理理念不断更新

标准化是一个PDCA的循环过程，标准的研究、制定、实施、监督、检查、整改、修订，每一个环节都必不可少，而要让标准化工作落到实处，就离不开政府主管部门的引导与管理。历次标准化法的修订，在理顺政府和市场关系的同时，执政者的标准化管理理念也在不断更新。在《办法》和《条例》中，标准化是作为政府管理市场的强制性工具，企业没有自主权和主导权，必须无条件遵守国家标准要求，违反标准就是违法行为，还会受到行政处罚、制裁，甚至追究法律责任。老《标准化法》保留原有强制性格局的情况下，引入了推荐性标准，一定程度改善了政府和市场的关系。这时的标准化管理理念虽然已经淡化了强制属性，但还是有着强烈的政府主导的意思。

新《标准化法》的管理理念有了实质性变化，标准化更多的是作为服务市场、引领质量提升的工具，而不再是政府管理市场的手段。出现不符合强制性标准情况下，更多的强调是民事责任，相关罚则由《产品质量法》《消费者权益保护法》等配套法律处理。而对于违反强制性标准的行为首先是记入信用记录，其次是进行公示，对构成犯罪的才依法追究刑事责任。新法在法律责任里还特别关注了标准化的两面性，强调对于利用标准实施排除、限制市场竞争行为的，依照《中华人民共和国反垄断法》等法律、行政法规的规定处理。这些管理理念的变化，对于改善政府职能，激发市场活力，提升标准化管理实效都起到了积极的推动作用。

3.4 标准化体系不断优化

新法明确了标准的种类和性质，对标准的制定、实施、监督管理和法律责任作了详细的规定，进一步明确了统一管理和分工管理的管理体制，建立了标准化工作协调机制，从整体上构建了一个清晰、适宜、和谐的标准化体系。新法取消了强制性行业标准、地方标准，仅保留强制性国家标准，进一步收紧了强制性标准的范围。同时，鼓励市场积极采用推荐性标准，不断提升技术水平。

国务院、省、市、县级政府统筹建立标准化工作协调机制，落实标准化工作专项经费，对于跨部门跨领域、存在重大争议标准的制定和实施进行协调。这些规定为标准化工作全面扎实有效开展打下了坚实的法律基础，构建了一个体系优化、协同推进的标准化工作新格局。

4 《标准化法》尚待解决的问题

4.1 标准著作权不清晰

长期以来，不管标准化管理体制怎么调整，标准又分为几级，我国的标准化工作均由政府主导，是作为宏观政策和法规出台的，没有考虑市场需求，忽视了对标准著作权的研究。虽然法律界对标准著作权的保护早有判例，但此次修法工作仍没有突破现有标准化管理体制束缚，并未明确标准著作权归属，没有建立起有效的标准化工作约束和激励机制，不利于充分激发标准制定者的积极性，也为做大做强标准化产业埋下了隐患。

在我国历次经济体制改革的进程中，政府和市场的关系是一个永恒的话题，而产权归属又是理顺政府和市场关系的核心所在。从改革的进程来看，只要赋予市场应有的产权归属和政策激励，并加以适当的政府引导，改革总会取得积极的成效。标准是科学技术研究的成果和先进经验的总结，是需要付出大量智力成本和财力成本的技术活动，凝结了制定单位和个人大量的心血和智慧。新《标准化法》没有明确标准版权的归属与管理，因此标准版权政策还是沿用原国家技术监督局、新闻出版署1997年印发的《标准出版管理办法》第三条的规定：国家标准由中国标准出版社出版；工程建设、药品、食品卫生、兽药和环境保护国家标准，由国务院工程建设、卫生、农业、环境保护等主管部门根据出版管理的有关规定确定相关的出版单位出版，也可委托中国标准出版社出版。根据这一部门规章的规定，意味着，作为一项由具体承担单位和个人承担的技术工作，无论最终成果是国家标准、行业标准还是地方标准，标准的版权与著作权人均没有关系，这一规定不符合科技工作发展规律，极大制约了企业人员参与标准化工作的积极性。标准成果与市场推广应用严重脱节，科技人员从事多年研究的技术成果，却不能分享因此带来的相关利益，这与《著作权法》的主旨精神相悖，严重侵犯了著作权人的合法权益。

4.2 标准层级过多，管理交叉重复

我国标准化法的不断完善是政府主动推进的强制性制度变迁，在变迁过程中，始终保留了原有的利益格局，并不断推出适应新形势的制度创新。首先，在强制性标准的基础上增加了推荐性标准，又在二者的基础上增加了团体标准，标准的制定范围和标准制定主体的范围不断扩展，在推出新的标准类型的同时，并没有影响原有标准类型的巩固和发展。[5]坚持了继承创新的原则，保持了制度“惯性”，能够保证相关制度得到迅速有效的实施，既兼顾了存量，又做大增量，实现了帕累托优化，增强了标准供给能力。

但客观来说，我国政府主管的标准层级还是过于复杂，分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准等五类。国家标准和行业标准本身就是政府分管职能的一种划分，并不是市场属性需求划分，不符合本次深化改革的主旨精神。因为不论是国家标准，还是行业标准，均是行业主管部门对外发布的在全国适用的文件，不存在地域之分。另外，本次新法的修订又扩大了标准制定主体，明确了设区的市级人民政府也可根据本行政区域的特殊需要，制定本行政区域的地方标准，这等于标准层级又多了一级。这些都是标准交叉、重复矛盾的根源所在，也不符合标准化简化、统一、优化的基本原理。“农夫山泉标准门”事件就是国家标准与地方标准冲突所引发的网络口水仗，而各地市发布的很多小吃产品标准也频频突破政府主导制定标准的原则底线，对市场进行了不应有的粗暴干预，闹出很多笑话，使标准化主管部门的权威性一再受到质疑和挑战。

4.3 多头管理，标准协调性无法保证

本次新《标准化法》虽然明确了国务院、各级人民政府应建立标准化工作协调机制，统筹推进标准化重大改革，研究标准化重大政策，对跨部门跨领域、存在重大争议标准的制定和实施进行协调。然而，这样的协调机制又从另一侧面印证我国标准化多头管理的尴尬现状，管理交叉、职能分散，进一步增加了标准协调难度，也难以保证国家标准体系之间的协调配套，导致越重要的标准越难产，无法满足市场经济对标准的多样需求，增加了标准化工作的风险。

新法第5条进一步确认了我国自上而下、条块分割的标准化工作管理格局，即国家标准一般情况下由国务院标准化行政主管部门制定管理，特殊领域由国务院有关行政主管部门负责组织管理制定；行业标准的编制实施归属于国务院有关行政主管部门；地方标准由省级标准化行政主管部门统一管理；团体标准和企业标准在政府主管的标准备案平台上进行公示。各个层级的标准化管理机构缺乏有效的沟通、协调和制约程序，对于同一标准化对象，不同的政府主管部门可不受制约分别立项，因而各级标准之间容易产生矛盾和冲突。[6]新法15条规定，在标准制定过程中，应当按照便捷有效的原则采取多种方式征求意见，组织对标准相关事项进行调查分析、实验、论证，并做到有关标准之间的协调配套。而我国现行的标准备案制度下，各级标准主管部门只需将相关材料向上级标准化主管部门上报即可，是一种事后的行政行为，不具备事前技术审查的功能。这样导致标准备案工作只具备形式审查的作用，没有专门的技术机构和制度支撑各级标准协调配套之间的技术审查工作。此外，国家标准制修订平台、地方标准备案平台、团体标准和企业标准公开声明平台都是信息发布平台，无法保证标准之间的协调配套。

4.4 市场主导的标准化工作环境还未建立

让市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用，这句话是各领域深化改革的主旨精神，《标准化法》的修订也不例外。整合精简强制性标准，优化完善推荐性标准，培育发展团体标准，放开搞活企业标准，提高标准国际化水平，深化标准化与科技互动支撑，加强重点领域标准建设等等。这些政策打破了政府对标准化资源的垄断地位，建立了政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作格局。但标准化资源包括哪些，如何激发市场活力，以及政府应该发挥什么样的作用，怎样发挥作用，这些配套的落地问题还未有明确的配套政策指引，以市场为主导的标准化工作环境还未根本建立。

如针对企业标准，此次虽然取消了企业标准的审批备案，减少了一些不必要的流程环节，但企业还需在政府主导建设的平台上进行公示，这不符合市场经济的基本规律。在新型标准管理体制框架下，政府应该是管公益性的、保底线的，至于企业标准怎么制定、怎么公布，都是企业自己的内部事务，只要不违反法律法规和强制性标准，政府就不应干涉。公共标准保底线，私有标准提质量，政府应进一步制定配套政策文件，激励企业制定更高水准的企业标准，提高市场竞争力。同时还应对企业标准制定者给予应有的产权保护和政策激励，彻底激发企业活力，鼓励科研人员参与标准研究，不断提升产品质量。

此外，此次修法不止一次提出了培育团体标准，激发市场主体参与标准制定的主动性和积极性，国家也发布了《团体标准管理办法》等配套文件，但团体标准运行的大环境还不成熟。我国现有的行业协会大多数不是在市场经济发展过程中产生和发展的，而是在行政体制内自生的，带有较浓厚的行政色彩，甚至扮演着“二政府”的角色。非政府组织的政府性和非盈利组织的盈利性是它们的显著特点，而在此基础上建立的标准化体制，只能成为政府权力的延伸和市场发展的累赘。这样的管理体制并没有与市场对接，也不是改革的最终目标。要培育发展团体标准，首先应改革行业协会管理体制，使行业协会真正成为服务行业、塑造良好政商关系的纽带和桥梁，而不是代表政府去参与市场竞争。在此基础上，行业协会还应努力实现以下四个转变：从行政依附者变为独立的沟通者；从市场中的淘金者变为企业的服务者；从政府利益的代表者变为行业利益的代言者；从市场垄断者变为市场竞争的协调者。只有这些问题解决了，我们再谈培育团体标准才有实际意义。

5 结语

十年磨一剑，此次标准化法的修订倾注了全国各行业标准化工作者的心血和智慧，是标准化工作实践经验和管理经验的综合结晶。它打破了政府对标准化资源的垄断地位，建立了政府引导、市场驱动、社会参与、协同推进的标准化工作新格局。这“破”与“立”，不仅需要勇气，也需要智慧，更需要我们标准化工作者的不懈努力与奋斗。

参考文献

[1] 金光.《标准化法》诞生始末[J].中国标准化,2015,(09):46-48.

[2] 李春田.标准化概论[M].北京:中国人民大学,2010.

[3] 李春田.时代呼唤新的标准化法[J].中国标准化,2014,(12):50-53.

[4] 朱作鑫.新法修订推进供给侧结构性改革[J].质量与标准化,2016,(03):1-5.

[5] 蓝麒,刘瑾.标准化法的变迁与演进——新制度经济学视角的观察[J].河南财经政法大学学报,2017,(03):29-36.

[6] 石雨朦.浅析我国标准化法的修改与完善——以农夫山泉事件为视角[J].特区经济,2013,(09):176-178.