新时期积极推进精准扶贫工作的思考

周荣余

1 扶贫工作的现状分析

1.1 扶贫主体的多元化

指在扶贫工作中直接或间接承担扶贫职能的单位、组织和部门。改革开放以来，扶贫工作主体逐渐呈多元化趋势。以扬州市为例，承担扶贫职能的主体从开始的扶贫开发办公室、老区经济开发促进会、政府涉农部门，扩大到财政、水利、交通、民政、人社等政府组成部门，本世纪以来，以盈利为目的的社会组织和团体也开始承担扶贫职能，如农业龙头企业、家庭农场主、农业合作社、农业示范园等。扶贫开发办公室主要承担政策指导、规划计划制定、组织实施和监督检查等职能。老区经济开发促进会承担的主要职能是革命老区的扶贫开发工作。政府职能部门承担着积极扶持薄弱村发展高效农业、壮大集体经济，促进农业发展转型升级，推进农业现代化建设的职能。各地农业龙头企业、现代农业示范园区、家庭农场主、农业合作社等社会主体在扶贫工作中也发挥着不可忽视的作用。

1.2 扶贫形式的多样化

以扬州市为例，一是实施“五大工程”，推进脱贫增收。包括创业扶持工程、就业援助工程、生活保障工程、医疗救助工程和教育资助工程。二是建立专项基金，搭建扶贫平台。如组建关爱基金，扶持贫困家庭、组建专项发展基金，扶持薄弱村经济发展、设立村级集体经济专项基金，借助投融资平台，取得投资收益、组建村级扶贫基金会，为村级扶贫提供平台。三是加强资产管理，盘活存量资产。推进农村产权交易市场建设，有效配置村级资源，进一步提高村级资产利用效率，保障村级集体经济收益实现最大化。四是整村整组推进土地流转。整合村级土地资源，依托村经济合作社，举办土地合作农场和股份制农场，在保证农民利益的前提下，通过规模化、集约化、市场化经营，提高土地资源产出率，开辟集体经济新的收入来源。五是利用职业院校资源，加强农村实用人才的培养。培育生产型、经营型、技术服务型、技能带动型和社会服务型人才等，为农村经济和科技、教育、卫生、文化等各项社会事业发展提供服务、做出贡献，起到示范或带动作用，促进农村经济发展、带领贫困农民增收致富。

1.3 扶贫对象的动态化

随着扶贫工作的深入，扶贫取得显著成效，扶贫对象也在不断发生变化，因此，各地对被确定为贫困人口的扶贫对象，通过建档立卡，实行精确化、规范化、动态化管理，为扶贫工作的精准开展奠定基础。以扬州市为例，“十二五”以来，突出扶持经营性收入5万元以下的薄弱村，同步帮助其他不足20万元的薄弱村，以项目建设为重点，推进村级集体经济增收载体建设，增强“造血”功能。对收入低于5000元的低收入农户，逐户建档立卡，通过扶持创业、安排就业岗位、减免低收入农户水、电、有线电视等公共服务费用、对低收入农户实施医疗二次报销、资助子女就学和对因病、因残、因智障等丧失劳动能力的低收入农户全部纳入低保、五保等方式，进行全面帮扶。“十三五”期间，动态调整扶贫对象，对人均纯收入低于7000元的农户进行帮扶，要求2019年全部实现扶贫目标，2020年巩固脱贫成果，使低收入农户生活水平明显提高，义务教育、基本医疗和公共服务得到有效保障。同时，对经济薄弱村进行帮扶，到2020年底，经济薄弱村集体经营性收入达到55万元，村容村貌显著改善，基本公共服务主要指标接近全区平均水平。

2 扶贫工作存在的问题分析

2.1 頂层设计

随着扶贫成效的日益明显，扶贫攻坚的难度也逐渐加大。扶贫主体的多元化、扶贫形式的多样化、扶贫对象的动态化特征，使得扶贫工作的决策与基层执行存在的误差也在逐渐增大，表现出扶贫主体和扶贫对象在利益面前形成共识的困难越来越大。扶贫攻坚对顶层设计的要求更加迫切，特别是精准扶贫这一系统性工程。顶层设计就是自上而下，整合扶贫资源，同时也必须有自下而上发挥社会各方面的动力，通过政府主导和社会各个利益群体的互动，让地方、社会及各个利益相关方参与进来，确保精准扶贫的成效。

2.2 相关部门工作割裂

2.2.1 扶贫开发工作与涉农其他建设项目缺乏有效衔接 目前，我国扶贫工作涉及到许多部门，但由于条块分割，各自为政，相互之间在工作联系、项目对接、资金整合协调不够，社会帮扶体系未能完全形成并发挥应有效益。虽然在各级党委农工办下设了开发扶贫工作办公室作为专门的扶贫机构，但由于行政隶属关系，无法对其他部门的涉农工作做出安排和建议，不同部门按照自定规则进行资金项目的审批及监管，各级政府未制订出统一的管理规范，严重影响了扶贫效率。

2.2.2 扶贫开发部门与各行业部门信息沟通不畅 目前各级政府的扶贫开发工作是扶贫办的职能，有些地区组织部门、民政部门也介入管理和协调，而结对帮扶工作则是在政府的布置下、各组成部门承担了一定的任务。由于部门隶属关系不同，资金来源渠道不一，每个部门只根据各自上级部门要求分类汇总属于自己掌握的扶贫资源的使用情况，很少向其他部门提供本部门信息。即使提供了，各部门在扶贫方面的信息收集很难做到完整统一。各级政府目前尚未构建一个专门的扶贫信息收集系统，客观上就造成了扶贫措施同质化，直接后果是造成政府资源的大量浪费。

2.2.3 扶贫资金多头管理，扶贫开发难以形成合力 目前，国家用于扶贫的资金有许多渠道，如农民培训项目，农业、扶贫、人社、职教等部门均有这类项目，各部门不相隶属，各自为战，造成资金浪费大，培训效果差。再如道路建设项目，交通、发改、扶贫、财政、移民、林业、住建等部门掌控着这类项目，虽然各部门修建的道路等级不同，但多个没有这项职能的部门也在做道路建设项目，导致交通部门的整体规划设计受到干扰，“断头路”、低等级公路等现象时有发生。还有乡村绿化、亮化、美化项目，能源项目，教育扶贫项目等，都出现同样的问题。

2.3 扶贫措施过多地考虑了“治标”而未能“治本”

2.3.1 资金的有限性和供给的分散性与资金需求无限性之间的矛盾 随着社会经济的发展，资源供给稀缺性与资源需求无限性之间的矛盾越来越大。我国的扶贫工作也是如此，在扶贫资金的供给方面体现出两个特征：一是资金供给的有限性。虽然多年来国家扶贫资金不断增加，但与我国的经济总量相比，特别是与扶贫工作的资金需求量相比，资金供给总是有限的，既不能满足大水漫灌的需要也不能完全满足精准滴灌的需要。二是扶贫资金的供给是分散的，有限的扶贫资金又被按行政条块分配到各个部门，扶贫工作的任务还那么艰巨。

2.3.2 扶贫主体的目标与扶贫对象的需求不匹配的矛盾 从近40年的扶贫工作过程和效果分析，扶贫主体与扶贫对象之间的矛盾呈现“剪刀差”发展的趋势。一方面，扶贫主体希望通过自己的工作，促进贫困地区经济能够与整个国家的经济平衡发展，贫困农户能够脱贫致富，让全体居民走上共同富裕的道路。而扶贫对象的心态呢？随着大部分贫困地区和贫困农户走上脱贫的道路，但在客观上仍然缺乏能力、技术和劳动力，从而导致主观上总是寄希望于政府能够源源不断地提供免费的、无偿的财政资金，解决吃饭、上学、医疗、交通和住房问题。两者之间需求的不匹配导致了扶贫攻坚的难度越来越大。

2.3.3 政府的扶贫愿景与扶贫对象目标不对称的矛盾 在新形势下，面对扶贫攻坚的现状，中央提出了“精准扶贫”和“四个一批”的扶贫攻坚行动计划，希望通过有计划搬迁，把人口全部转移至宜居地区，并继续帮扶直至脱贫，通过提供医疗救助，缓解患者及家庭的经济压力，防止因病致贫、返贫，保卫扶贫成果。再从扶贫对象的实际来分析，他们不仅希望被安置、被兜底和被扶持，还希望政府能够永远地保持下去。同时，由于财政资金是有限，精准扶贫还需要扶贫对象自身的配合和协助，而扶贫对象本身大部分没有能力配合。

3 “十三五”期间精准扶贫工作的思考

3.1 根据精准扶贫的目标指导扶贫工作

新时期、现阶段我国扶贫攻坚的目标就是全面小康。因此，消除贫困、实现共同富裕是扶贫开发工作的奋斗目标。有效组织、开展扶贫工作，通过加大投入，统筹城乡关系，破解城乡二元结构，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，给农村发展注入新动力。力争到2020 年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

3.2 遵循系统论的要求进行顶层设计

根据系统论的观点，扶贫攻坚是系统工程，是由扶贫主体、扶贫对象、扶贫方式等要素共同组成的系统，涉及多领域、多部门，多层次、多环节，多渠道、多类型的构成要素，要求农业、财政、人社、国土、金融和教育等部门多领域、全方位予以协同。因此，要实现扶贫的目标，应高度重视精准扶贫的“顶层设计”，承担本地区精准扶贫工程的“总设计师”职责，通过“顶层设计”明确精准扶贫的牵头主体、责任主体和实施主体，精准确定扶贫对象，由扶贫主体设计出可实施、可操作、有效果的系统流程。采取多样的扶贫方式对扶贫对象实施扶持，避免或尽量减少政府行为的盲目性和政府各部门之间信息不对称现象，发挥顶层的决定性作用。

3.3 精准扶贫的组织与实施

3.3.1 成立精准扶贫组织协调机构 各级省、市级党委政府应当成立由“两办”作为牵头单位，所有涉农部门作为成员的精准扶贫工作领导小组。领导小组的职责是制定精准扶贫的各项政策、统一管理扶贫资金、明确各成员部门的职责、制定考核评价方案。领导小组应有效整合中央财政、省、市财政及社会各方面扶贫资金和扶贫资源，无论哪条线来的资金，都要先进入同级财政这个“水库”，实行扶贫资金财政专户管理，统一调度分配、统筹使用。最后领导小组要向同级党委、政府提交精准扶贫工作报告。精准扶贫工作报告既作为考核依据，同时也可作为各级组织部门在进行干部晋升时的重要参考。

3.3.2 明确精准扶贫的牵头主体 由于精准扶贫这一系统工程涉及到多领域、多部门、多层次和多环节，为确保精准扶贫工程有效实施，要有一个关键部门作为牵头主体。作为牵头主体的部门应具备的要求就是能够与多领域、多部门之间存在直接的联系并能够有办法控制和监督这些领域和部门的工作，这就是同级财政部门。因为，精准扶贫工程的实施需要财政资金的精准投入。由财政部门牵头，有效利用财政资金的杠杆撬动作用，才能使扶贫资金的效果事半功倍，从而推动政府“直接支持”向“间接引导”的政策方式转变，利用财政资金的引导作用，将这一系统中的各部门扶贫工作统一起来，共同去完成精准扶贫的各项任务，从而实现精准扶贫并切实脱贫和全面小康的目标。

3.3.3 明确精准扶贫的责任主体 精准扶贫工作的责任主体应当包括市级扶贫开发办公室、市级老区扶贫建设促进会、市级各涉农部门、市级其他承担扶贫任务的组成部门、县（区）、镇级党委和政府。责任主体的主要职责是根据省、市精准扶贫工作的目标和任务，制定本部门精准扶贫的工作方案，明确工作任务，工作目标和工作的实施进度，以扶贫项目为导向，整合财政、社会资金的分配，精准分配扶贫资金，确保“好钢用在刀刃上”，充分发挥资金的使用效益。

3.3.4 明确精准扶贫的实施主體 虽然精准扶贫的对象是经济薄弱村和农户，但精准扶贫工作的实施并不能完全信赖扶贫对象。应根据“市场在资源配置中起决定性作用”的理论，基于市场规律构建“政府—市场”双导向扶贫开发机制，妥善处理好责任主体与实施主体之间的责权与事权关系，对传统扶贫工作进行业务流程再造，提高扶贫绩效。精准扶贫的实施主体包括经济薄弱村、农业龙头企业、现代农业示范园、高效农业示范区、农业合作社、农场家庭主（或家庭农场主培育对象）等经济主体，通过对这些实施主体的培育，利用财政资金的杠杆效应，带动经济薄弱村村级经济的发展，帮助贫困农户解决生产、生活、社会保障等方面的问题。