以人民为中心 推动公益类国有企业改革

石涛

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，具有划时代的里程碑意义。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的重大转变对公益类国有企业改革指明了重要方向，提出了新要求。由于公益类国有企业提供的产品或服务是人民日益增长的美好生活需要的基本物质保障，其改革成效与人民福祉水平的提高紧密联系，因此，必须要把以人民为中心的发展思想贯穿在公益类国有企业改革全过程，才能够确保实现公共利益最大化，进而才能够满足人民日益增长的美好生活需要。

一、公益类国有企业改革应始终运行在以人民为中心的轨道上

公益类国有企业追求社会利益最大化而不是利润最大化，这是公益类国有企业改革始终要坚持的根本目标。为了扭住这个目标不动摇，就需要确保公益类国有企业改革始终运行在以人民为中心的轨道上。因此，在公益类国有企业改革过程中需要避免出现以下倾向：

一是避免出现私有化倾向。随着市场环境的变化，一些原有公益类国有企业的业务逐步开始分化为竞争性和非竞争性的业务，但由于竞争性业务和非竞争性业务之间存在着一定程度的不可分割性，因此，简单地将所有业务私有化可能给市场带来大的波动甚至引发一些重大事故。

二是避免商业化倾向。由于公益类国有企业追求的是社会利益高于经济利益，因此，在改革过程中，始终需要避免商业化倾向，一旦出现经济利益大于社会利益的倾向，就需要及时调整改革方向，复归企业的公益性。

三是避免公益类国有企业利益内敛化倾向。公益类国有企业属于全民所有，其收益必须要体现公益性，因此，要防止公益类国有企业利用被规制的机会实现利益的内部循环，导致公共利益企业化、甚至部门化。

四是避免垄断化倾向。由于公益类国有企业受到的规制相对较多，其提供的产品和服务的公益性又难以准确衡量，这就很容易引发不同程度的垄断，特别是行政性垄断倾向。

而避免出现“四个倾向”的根本解决思路就是要把改革始终运行在以人民为中心的轨道上。

二、公益类国有企业的治理结构要体现出以人民为中心的利益格局

不断完善符合公益类国有企业定位的治理结构，使其凸显出公共利益的价值追求，是以人民为中心的发展思想的具体体现。一是在加强财务总监制度、总法律顾问制度建设的基础上，不断加大公共利益代表人选的选拔、任用力度，要让公共利益代表通过法定程序逐步进入到董事会、监事会和经营层，以确保公益类国有企业始终追求公共利益最大化目标。

二是建立公益性代表或者公共董事审查机制，确保公益性代表能够代表和维护公共利益而不是代表或者维护个人利益、集团利益。

三是在考核指标方面，除了考核经营业绩和国有资产保值增值外，需要设置一些更多体现公共利益为主的指标，兼顾成本和收益。同时要引入社会评价指标，例如服务满意度指标等。考核的重点则放在成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力等方面，从而确保公益类国有企业提供的产品和服务能够满足人民日益增长的美好生活需求。

四是逐步对现有的一些不能体现以人民为中心的法律、法规及其有关的条款进行修改、废除或者重新订立，确保公益类国有企业改革依法推进。

三、公益类国有企业的价格规制要坚持以人民为中心的机制导向

公益类国有企业追求社会利益最大化的根本目标与企业的内生性追求利润最大化的动机有着根本的冲突，这就要求公益类国有企业提供的产品或者服务的价格不具有完全市场性。因此，不可避免地要对公益类国有企业进行价格规制，以确保社会利益最大化。在对公益类国有企业进行价格規制的时候，必须坚持以人民为中心的发展思想，确保被规制的价格满足社会利益最大化的需求。一是对公益类国有企业进行价格规制，首先要保证人民群众的基本生活得到充分保障，避免因价格制定不合理给普通民众的正常生活带来沉重负担。

二是价格规制必须要满足被监管企业的个体理性约束和激励相容约束，从而在确保公共利益最大化的前提条件下，给企业留有一定的空间来激励企业和员工。要在信息不对称或信息分散化的条件下，尽可能实现价格决定权分散化，尽可能地发挥企业的主观积极性，从而在一定程度上推动公益类国有企业效率的持续改善。

三是具体的价格规制方法应该从基于“成本”的监管方式向基于

“绩效”的激励性监管方式或者把价格上限规制和利润分享规制结合起来使用的方式转变，从而尽可能实现价格规制和价格放松的内在平衡，促进被监管企业在主动提高效率、降低成本的过程中实现公共利益最大化。

四、公益类国有企业的监管要增强体现以人民为中心的制度保障

商业类国有企业追求利润最大化，通过市场化运行就可以完全实现这个目标。相比之下，公益类国有企业追求公共利益最大化，则需要政府不断增强以人民为中心的制度保障以确保企业追求公共利益最大化的目标不偏离。具体表现在：

一方面推动监管方式变革，逐步取消红头文件、审核等监管形式，努力实现监管方式的规范化、程序化、制度化。要严格按照《公司法》的标准或者更高的标准来监管公益类国有企业。逐步拓展和加大对治理完善的公益类国有企业的经营授权范围和力度。一般来说，被监管的公益类国有企业在主业领域内的经营活动不需要事前报批，但应该有事后报备、跟踪审核、评价，对涉及非主业、境外、民营、高比例负债率的经营操作以及产权变动都要事先报批。

另一方面要建立公益性质的审查程序。从目前的情况看，具有公益类和商业类业务的混合型国有企业在短期内实现彻底分类的成本比较高，这就需要对具有混合业务特征的国有企业进行公益性质审查，防止非公益性业务“搭”公益性业务的“便车”，从而保障企业资源优先满足公共服务需求。如果公益类国有企业在追求最大化利益的过程中侵害了消费者基本公共服务权利，就需要对其行为进行惩罚，确保普通民众的基本权利优先于企业股东财产权。当然，这就要求监管机构提供相应一整套的陈述和申辩程序，以有利于各方参与者有效解决争议。

五、公益类国有企业的监督体系要围绕以人民为中心来构建和完善

围绕以人民为中心来构建和完善公益类国有企业的监督体系，防止出现合谋、寻租、设租等损害普通民众利益的非正常经营活动，确保实现公共利益最大化。具体表现为：

一是逐步建立对公益类企业（业务）的独立核算、审计制度。对于公益类国有企业而言，通过外派总会计师制度，加强对经营活动的成本核算工作，减少不必要的浪费和损失。对于混合型国有企业而言，尽快建立公益性业务或者环节的独立核算制度，将公益类活动和非公益类活动所发生的成本和收益进行严格区分，防止

“搭便车”。同时，建立随机审计制度。通过该制度的建立，可以有效发现企业的违规行为。

二是建立信息公开制度。公益类国有企业要定期发布企业经营状况、提供产品或者服务的基本情况、企业发展战略以及薪酬标准等社会公众比较关心的信息，从而实现信息及时公开、透明。

三是要加强社会监督作用。要建立多渠道的沟通、监督平台，让社会公众充分、自由地對公益类国有企业“品头论足”。对监管过程中发现的问题应及时解决，并主动公开。

六、公益类国有企业履行普遍服务义务是以人民为中心发展思想的具体化

公益类国有企业履行普遍服务的义务是由其公益性的根本属性决定的，是落实以人民为中心发展思想的具体体现。因此，一是要明确普遍服务的基本标准和体系，并建立动态调节机制。建立普遍服务的标准和体系是开展普遍服务的前提条件，这就需要根据不同地区、行业以及市场经济发展程度等因素进行综合考虑，同时要根据实际情况的变化进行动态调整，从而确保普遍服务的标准体现出社会公平。

二是通过建立普遍服务的公共基金、成本审核机制以及成本补偿机制等配套制度和措施来保障各方基本利益，以此履行普遍服务的义务。本着“谁受益、谁出资”的原则来建立共同普遍服务基金。在成本审核清楚的前提条件下，对于有关亏损，财政部门则可以给予一定程度的补偿。

三是加强普遍服务资金使用情况的监督、审计，确保钱用到“刀刃”上。要在有关的法律、法规以及政策中明确普遍服务的地位、支持措施等，从而真正把以人民为中心的发展思想落在实处，最终让群众得实惠，以此彰显社会公平。

（作者单位：中共上海市委党校经济学教研部）

（责任编辑 王 玉）