青年发展型城市政策观察

朱峰

现代城市倡导公平、多元、民主等具有包容性的价值观，其目标在于实现城市与人的良性互动。随着我国城镇化进程的加快，青年与城市的关系日渐成为社会科学研究广泛关注的重要课题。从某种意义上讲，中国的城镇化进程主要是青年人口的城镇化进程。 “党和国家的事业要发展，青年首先要发展”。同样，城市要发展，城市青年也需要首先發展。而随着新发展理念指导下的城市发展水平的不断深入，“新一线城市”新政迭出、传统一线城市改良社会政策等探索，都成为城市青年发展的利好消息。

城市发展与青年发展的辩证法

青年是最具流动性的社会群体。2016年，全国流动人口总数达到了2.45亿人，其中14-35岁青年人口约占51%。青年人口的流动呈现出了显著向城市、向东部、向沿海流动的趋势，其中，珠江三角洲、长江三角洲、京津等发达地区城市群吸引着越来越多的青年，成为了青年人口的净流入区域；而中西部、农村、内陆成了青年人口的净流出区域。有统计显示：在全国各省区中，广东、北京和上海的青年人口比重最大，其14-35岁青年人口分别约占本省区总人口的39.5%、38.5%和36.1%，而贵州、四川和重庆是青年人口比重最低的三个省区，其青年人口分别约占本省区人口的26.5%、25.7%和23.6%。青年一代相比年长一辈，他们思想观念更为开放、创新意识更为强烈、综合素质更为优越、精力更为充沛，是经济社会建设的生力军。统计显示，2016年我国高等教育毛入学率已经达到了42.7%；2017年我国新增劳动力平均受教育年限也已经达到了13.3年。这就意味着青年群体代表着更为优质的人力资源。青年的流动，尤其是向北上广深等一线城市的流动，为这些特大城市的发展带去了无穷的活力，使得这些城市的经济社会发展具有深厚广泛的人力资源基础。

城市是人类文明进步的产物，城市不仅生产产品，更生产新的生产方式和生活方式。而一线城市之所以能够吸引青年源自于这样一些因素：一是雄厚的经济发展基础，产业链条完备，市场活力充足；二是对于各类人才具有大量、广泛的需求，使得青年发展拥有广泛的机遇和空间；三是良好的政府治理和相对公平的社会规则使得青年可以依靠奋斗取得成功；四是丰富的教育文化设施，丰富多彩的生活方式。但是特大城市摊大饼式的传统发展过程中也出现了“城市病”不断滋生的弊端，又给身处其中的人们带来了困惑与压力，尤其是对于青年不够友好：这些制度的、经济的、空间的、环境的、文化的壁垒，对于青年的更好成长、更快发展形成了许多负面影响，成为了阻碍青年在城市中融入的一座座大山。曾几何时，“逃离北上广深”成为了北漂、沪漂、穗漂、深漂们最狂热的呐喊。但是，已经习惯了特大城市那种独特的社会氛围的青年们，当他们回到曾经熟悉的县城和小城市的时候，他们猛然醒悟，小城镇里的那些有限就业岗位、单调生活、关系规则、裙带关系又形成了阻碍人生向上跃升的另一种藩篱，因此，又一股“逃回北上广深”的洄游潮流得以兴起。重回一线城市，就不得不面对越发艰难的户口、住房、学业、就业、结婚、育子、养老、环境、交通等重重压力，“空巢青年”们暮气沉沉，成为了过早感慨“中年危机”的叹老族。习近平总书记在党的十九大报告中提到了诸多教育、就业、住房等民生领域政策举措，深深触及了广大青年的关注焦点和感受痛点，在青年中引发了强烈反响和共鸣，这也与青年在一线城市中面临的现实境遇不无关系。青年过早地“老”去不仅使得青年自身无法得到充分、全面、均衡和可持续发展，也抑制了城市发展的活力和潜质，使得城市的发展亦变得不可持续。城市顽疾和青年困局召唤以新时代中国特色社会主义的新发展理念指导推动城市建设、改革城市社会政策，以实现城市发展与人的发展的良性互动，这正是青年发展型或曰青年友好型城市政策兴起的逻辑起点。

传统一线城市尝试探索青年友好型城市政策

党的十八大以来，“以人民为中心”的思想深刻影响着我国城市规划、建设与发展的趋势，越来越多的决策者、研究者和实践者关注城市发展中的青年发展问题，并不断提出改革创新策略。其中，有两个趋势最为值得关注：第一个趋势是传统一线城市强化社会政策改革，第二个趋势是新一线城市新政层出不穷。

最早提出青年发展型城市概念的正是传统一线城市——上海。2010年世博会在上海召开曾引发关于“城市与人类”关系问题的讨论与争鸣，就在这一年12月3日举行的“海宝一代”特别论坛上，两百余位上海世博会、北京奥运会、广州亚运会的青年志愿者代表联合发布《海宝宣言》，在这一宣言中，青年们提出了建设“青年友好型城市”的倡议，倡导广大青年通过弘扬志愿服务精神以实现“城市承载青年梦想，青年引领城市未来”的美好愿景。而深圳相较于北上广最大的优势是年轻化的人口结构：全市常住人口平均年龄只有32.5岁，是全国最年轻的城市。2017年，《中长期青年发展规划（2016-2025年）》颁布实施之后，深圳市也明确提出了“青年发展型城市”的构想，《共青团深圳市第六届委员会第二次全体会议关于探索推动建设“青年发展型城市”的决议》明确提出“城市要发展，青年首先要发展”的理念，具体包含“城市对青年发展更友好，青年对城市发展更有为”两个维度，前者要求营造有利于青年全面发展的软环境和硬环境，提高城市对青年发展的承载力、吸引力和凝聚力，后者则要求广泛凝聚青年共识、激发青年活力、助力青春建功。

2017年《住房租赁和销售管理条例》征求意见稿发布之后，广州、北京、深圳、上海也发布了“租购同权”的政策，受到了青年们非常积极的评价。据《中国青年报》的一项调查显示：91.1%的18-35岁一线城市受访青年认为“租购同权”可以减轻年轻人住房压力。总的来看，对于一线城市青年而言，最大的难题正是在于要素价值的扭曲：奋斗的价值被房价和户口所消解，知识和劳动的价值被房价飞涨所碾碎，梦想和努力在固化的利益结构之中是如此苍白无力。而“以人民为中心”的一线城市社会政策改革其目标正是在于矫正这种价值错配，进而对青年形成制度性的激励。

“新一线城市”正为青年提供另一种选择

“新一线城市”最初是由《第一财经周刊》2013年底提出的概念，它依据一线品牌进入情况、gdP、人均收入、211高校、500强企业数量等10个主要指標对全国400个城市进行打分排名，最终评选出成都、杭州、南京、武汉、天津、西安、重庆、青岛、沈阳、长沙、大连、厦门、无锡、福州、济南等15个城市为新一线城市。2017年，又有苏州、郑州、东莞、宁波入围。

从内部看，这些城市大多为原来的二线城市，或为直辖市，或为省会城市，或为区域中心城市，其经济水平、文教资源、社会发育、交通条件往往具有良好基础，对周边的辐射带动作用普遍较强。而且，生活节奏较缓，拥堵状况较轻，对于注重生活品质的青年而言，具有一定的内部吸引力。从外部看，首先，我国劳动人口规模在2010年达到顶峰之后，人口红利逐渐减少，人力资源价值日趋提升。据智联招聘提供的数据显示：2017年第二季度，传统一线城市、新一线城市、二线城市、三线城市的用工需求增长率分别为16%、51%、50%、56%；用人需求强劲及产业升级迫切构成了新一线城市抢人的客观动力。其次，国家对一线城市规模加以限制，一线城市普遍采取人口控制、非核心功能疏解的政策措施，而三四线城市吸引力又尚不充分。

因此，城市的发展与崛起必须依靠创新驱动，创新的核心动力在于产业，产业体系发展又源自于先进生产要素与优秀人才资源的聚集，而这其中人才又是盘活生产要素的关键所在，是形成创新驱动发展的源动力。

在这种情况下，一些新一线城市各显神通、频频施策，使出洪荒之力向青年们伸出了橄榄枝。2017年毕业季，武汉市委决定实施“百万大学生留汉创业就业工程”，并发布了涵盖安居落户、促进就业、支持创业、高效服务等四方面九项优惠政策的《关于支持百万大学生留汉创业就业的若干政策措施》，以期打造“大学之城、青年之城、梦想之城、创新之城”，确保实现“5年留住100万大学生”目标。这些筑巢引凤政策直指传统一线城市的种种弊病，力求打通传统一线城市青年发展的痛点：落户问题上，你在北京不一定是北京人，但是“来了武汉就是武汉人”，对于毕业3年内普通高校大学生，凭毕业证、创业就业证明即可落户。住房问题上，5年内全市将建成250万平方米可以满足20万人租住需求的人才公寓，实行“人才住房券”制度，建设“长江青年城”，争取“让更多留汉就业创业的大学毕业生以低于市场价20%买到安居房、租到租赁房”，并配套打造融合婚恋、社交、分享、创业等服务功能的大学生主题社区。在收入问题上，在全国率先出台大学毕业生指导性最低年薪标准：专科生4万元、本科生5万元、硕士生6万元、博士生8万元，这一标准远高于武汉市1750元的月最低工资标准。武汉新政还与湖北省委省政府的《关于实施“我选湖北”计划大力促进大学生在鄂就业创业的意见》相衔接；同时，其所辖各区也都出台了相应政策，例如洪山区出台了《洪山区百万大学生留汉创业就业计划政策指南》，提供了大学生就业优惠政策、大学生“筑巢工程”优惠政策、大学生创新创业优惠政策等一系列优惠政策菜单。

据统计，自2016年底至2017年年中，15个新一线城市共有10个出台了以吸引青年人才为目标的更为包容的社会经济政策，成都、西安等新一线城市都围绕就业、收入、创业、户籍、住房、教育、服务等推出了各种创新社会政策：例如成都的免费青年人才驿站与人才绿卡积分制，长沙的租房补贴，西安的伯乐奖，杭州的一次性生活补贴等等。这些政策在客观上产生了一定效果，“宁要大城市一张床、不要小城市一套房”的取向有所转变。2017年应届高校毕业生中有37.5%希望到新一线城市就业，高出希望到一线城市就业者7.6个百分点。统计数据显示：杭州已经位居全国人才净流入率榜首；武汉市2017年前三季度的大学毕业生在武汉落户人数比2016年同期增长311%。

当然，社会政策创新的关键还在于能否全面有效落实，如政府治理能否同步优化，配套政策能否同步跟进，这些都是考验“新一线城市”抢人新政能否深入持久的关键。

（作者系河北大学工商学院副教授、团中央全国学校共青团研究中心特聘研究员）