芝加哥311城市服务系统做法与启示

徐闽

美国311城市服务系统，由马里兰州的巴尔的摩市于1996年首创，各个城市发展不一，其中芝加哥市于1999年1月开始实施并将之深化推进，芝加哥的311城市服务系统改善了城市的市民服务、政府危机管理和问责制，第一个也是目前唯一凭311城市服务系统，于2003年获美国政府创新奖，并获得了国家公务员优秀奖。

一、芝加哥311城市服务系统目前主要做法

1.目标清晰，职责科学明确。围绕所有非紧急城市服务，芝加哥311城市服务系统的职责可以归纳为：一口接待，记录转交，协助提高，监控分析，911的后备。芝加哥311城市服务系统，作为一站式信息入口，可使访客轻松了解芝加哥城市服务和活动信息;记录客户所有非紧急城市服务的请求，将其转交给相关政府和非政府机构，并协助政府机构和非政府机构提高客户服务水平。芝加哥311城市服务系统，已经成为一个有效的管理工具，可以生成实时报告，帮助各部门管理员工，跟踪趋势，显示和监控部门绩效，达到目标效率需求并最大化使用管理资源。作为911的后备设施，芝加哥311城市服务系统，通过转移可能阻碍城市应急响应的非紧急电话，极大缓解了911紧急电话的线路资源，让911能更有效地集中人力和时间处理紧急事务。311系统不仅负责受理911中心转接过来的非紧急事件，还要求当911中心发生意外时，311系统能够承担911中心的接、处警任务。因此，它建有独立计算机和电源、通信保障系统，并与911中心间彼此联网。

2.机构精简，服务广泛高效。芝加哥311城市服务系统，从成立之初的1999年年均接听处理来电280万次，到2016年年均接听处理来电近400万次，其中20%是城市服务请求，13%是警察非紧急事件，67%是城市事件信息请求。

但是，其机构人员极其精简，311城市服务部及呼叫中心，下设3个工作组，包括1个部门负责人、3个运营经理和8个班长在内的全职员工共70人，其上级主管部门是芝加哥应急管理和通讯办公室（OEMC）。

芝加哥311城市服务系统，覆盖广泛，服务高效，提供“一站式”及每周7天 / 每天7 - 24小时的服务，呼叫中心还可以通过语言银行来请求翻译人员的帮助，提供超过100种语言的翻译。芝加哥市通过311城市服务系统实现了所有城市服务和非紧急警务服务，共计8大类、549项。

3.服务透明，注重用户体验。芝加哥311城市服务系统，对于用户每一项申请的服务内容，每天每时每刻及时更新，操作界面直接链接witter，Facebook、Blogger、Google 等社交媒体和打印设备，鼓励大家跟踪监督并实时进行公众分享。这既节省了311服务系统的带宽资源，也使市政府网站页面更加干净，同时鼓励用户上传社交媒体的公开分享，给各相关部门的回复质量和处理效率都起到了很好的监督和施压作用。芝加哥城市服务系统，非常注重用户体验，通过 Open311的新网络表单和OpenGrid等新的应用程序允许用户提交更详细的信息，无须用户注册，只要输入手机号，拍张照片和Google卫星定位提交，具体描述也是通过选项的方式来解决，同时为了方便工作人员携带专业器具，并进行轻重缓急分类，提高问题解决的效率，有些市政问题具体分类和点位也要求描述客观准确。

4.开放数据，吸引公众参与。大数据虽然给现代社会带来极大的机遇和挑战，但是数据分析需要时间、人力和专业知识，据麦肯锡报告，全世界只有1%的数据得到有效的研究。芝加哥从2011年起积极推进开放数据建设，一是确立制度和机构保障。2012年，芝加哥市颁布《开放数据行政命令》（第2012-2号），设立首席信息官和全美第一个首席数据官，首席数据官负责协调开放数据政策的实施、合规和扩展，促进部门之间信息共享，并协调通过数据分析提高城市决策。制定开放式数据咨询小组及开放式数据协调员制度，建立年度开放数据合规报告制度。二是创新技术的支撑。开放应用程序接口（API），允许用户的应用程序与政府机构内部使用的相同数据进行交互，不仅可以查询实时数据，甚至提交新的信息， 读/写API是允许新的Open311应用程序和mash-ups与城市311系统完全交互的先决条件。使用Open311协议， Open311是一种用于基于位置的协同发布跟踪的标准化协议，为软件开发人员提供标准化参数，与传统311呼叫中心的同步一对一通信不同，Open311技术使用互联网，使这些交互成为异步和多对多。2016年1月，芝加哥推出Opengrid系统——芝加哥首创的使用开放式数据的移动应用程序，用户使用Opengrid系统，就可以根据自己的位置和需求量身定制独特的信息和图表。Opengrid系统还鼓励用户添加自己的数据，以不断增强该应用程序的功能，该应用获得了彭博慈善奖市长挑战赛100万美元的支持。三是发挥公众参与的力量。不断改进芝加哥数据门户网站，2011年该数据门户网站为271个数据集，到2016年底，该数据门户网站已包含600多个数据集，每月访问量超过8万次，其中2016年访问量为100万次。除了芝加哥数据门户网站，芝加哥又建立“芝加哥数字”网站，打造首个数据科学、技术和社交媒体整合在一起的在线中心。芝加哥通过与智能芝加哥协作组织等非营利组织、公民科技志愿者和无偿的创业公司建立战略合作伙伴关系，调动社会各类资源加大对开放数据的投入，以更好地为城市市民服务和市民实现自我服务的良性循环。

二、芝加哥311城市服务系统的主要特征

1.主动性——变抱怨的系统为预测的工具。芝加哥和纽約市一样，将311的服务请求看作是解决问题的机会，并成为情报搜集的工具，可以根据实际情况及时了解并解决城市运行管理的薄弱环节和薄弱区域。如芝加哥市政府网站总结了最受欢迎的十三种311城市服务类型。芝加哥市政府除了可以通过311城市服务系统及时了解各职能部门的工作和处理问题的情况，还可以通过311城市服务诉求的各项数据，利用Opengrid系统自定义地图绘制功能来绘制地图，在这个地图上，投诉越多，颜色越暗，通过这个地图就可以可视化地了解到综合管理薄弱区域。

芝加哥市不仅通过升级311平台技术，加强了收集服务诉求数据的能力，还开创了利用开放数据对311城市系统投诉的集中问题主动进行预测分析，改善城市运营。芝加哥将开放数据和预测分析程序嵌入IT部门，所有部门可以共享。如在大暴雨期间，下水道管理部门使用“地下室入水”数据报告来确定淹水集中地区，及时调整下水道系统，确保在第二年夏天暴风雨集中来临前，防止大部分潜在的“地下室入水”的投诉。如在食品安全检查方面，2015年，芝加哥利用开放数据门户推出了预测性食品检验模型，帮助了芝加哥市卫生检查人员对近16000家食品机构进行年度检查，将发现食源性疾病的严重违规行为提高了25%，并从哈佛大学获得了“Bright Idea”奖。

2.透明度——变被动公开为主动开放。美国的信息自由法（FOIA）对各级政府的透明度有了法律保障的刚性要求，从2010年1月1日开始，芝加哥市所在的伊利诺伊州新的立法加强了国家的FOIA法律，使公民个人更容易获得政府信息。芝加哥市也力推政府透明度建设，市政府网站中311服务系统板块专门有透明度界面的链接，对FOIA联络资料都有明确的介绍。2012年3月，芝加哥市赢得国家阳光奖和政府透明度的A +等 。2014年8月，为使芝加哥在美国拥有最透明和最便捷的311服务系统，芝加哥市宣布新的Open311计划，并启动了公众全面参与战略，召开全市听证会议，吸引芝加哥市民对311系统改进的参与。

3.数字化——变死数据为活文化。芝加哥311服务系统运行技术的不断更新是311服务能够不断满足城市市民需要的基础。芝加哥市积极实施技术发展战略，并认为技术是市民与政府合作的工具，共同解决社区面临的问题。2012年，芝加哥推出了首个技术计划，致力于数字化基础设施现代化、智能社区和技术创新。芝加哥一直致力于技术创新，尤其是在2016年，芝加哥市推出了Opengrid系統，Opengrid是开源的交互式地图平台，用户可以执行高级查询以过滤数据，在自定义边界内搜索，或根据用户位置进行搜索。其他GIS数据，如天气和Shapefile可以与其他数据叠加在地图上。芝加哥数据文化建设的不断推进是311服务能够不断成为政府和市民互动重要平台的核心。芝加哥市视数据为城市战略资产，积极为市民存储、分析、研究、可视化、发布数据，利用数据来提高城市市民的生活质量，提高城市运营效率。

在基础设施保障上，数据中心是芝加哥技术发展战略的核心。2013年，芝加哥实施名为Data Center Express的数据中心快速通道服务，简化数据中心建设的启动过程，使数据中心更好地为芝加哥的支柱产业服务。目前，芝加哥有80多个数据托管中心，包括微软全球最大云计算数据中心。2016年，芝加哥市与芝加哥大学阿贡国家实验室合作部署“物件阵列”（AoT）项目，计划到2018年在全市的灯柱上安装多达500个城市传感器节点网络，节点收集关于交通、噪声、温度、气压、光，振动、一氧化碳、臭氧等数据，这些数据将在开放数据门户完全免费开放，帮助研究人员和决策者提高“城市的可持续性、弹性、高效运营和适应能力”。

在市民的数据应用素养上，芝加哥建立公共和私人合作伙伴联盟，启动Connect芝加哥——公民领导计划，在所有公立图书馆设立市民数字技能培训点，鼓励市民使用数据，建立和扩大一个蓬勃发展的数字生态系统，释放芝加哥的经济潜力。

4.融合性——变你们政府为我们政府。芝加哥市政府非常注重发挥非营利组织、企业、个人的作用，通过311城市服务系统及其运转的基础——公开数据和开源平台，整合各方力量，激发各方热情，随时随地，参与城市管理和服务，通过共同参与和共同治理，取得市民、企业对政府的理解。一是鼓励非营利组织、企业、个人参与311城市服务所必需的宽带基础设施网络和数据平台建设等重大决策。如2012年，芝加哥举办宽带挑战赛，邀请公众参与挑战。二是鼓励有关数据技术民间社会团体的建设。芝加哥非常著名的CHI HACK NIGHT，就是设计师、学术研究人员和市民自发集会的平台，通过数据、设计和技术来解决城市问题，与政府共同创造更加健康透明的城市。该平台每周活动，迄今为止已经举办了250多个黑客之夜。三是鼓励个人成为公民科技志愿者。2012年，芝加哥推出的流感疫苗接种诊所交互式网络地图，就是芝加哥公共卫生部门（CDPH）、智能芝加哥协作组织、OpenGovChicago（芝加哥的一个社会团体）和本地Web开发人员共同合作推出的。

三、311城市服务系统对上海城市运行管理的启示

1.变投诉管理为服务预测。一是思路加快转变。根据芝加哥311城市服务系统的成功探索，不仅要把12345热线和街镇网格化管理的信息平台作为发现问题的渠道，更要作为收集情报、主动预测分析区域管理薄弱环节的工具，以及作为发现工作薄弱区域的透明平台。二是手段继续优化。继续发挥12345热线和街镇网格化管理信息平台的优秀作法，同时可以借鉴芝加哥的他山之石，考虑到上海老龄化社会日益到来和外来人口调控的社会背景，城市管理中的人海战术也要尽快部署、逐步调整纳入到数据管理、科技管理和专业服务的历史轨道中来，使投诉的平台变为预测的工具成为可能。

2.以透明度建设促公众参与。一是城市管理数据库的建设和公开，使部门体制内部监督成为公众监督，并使公民实时参与城市管理成为可能。芝加哥市311城市服务系统，将市民的服务诉求分门别类，实时公布，每天每时每刻更新，对接转部门的处置效率和处置结果带来无形、透明的压力。城市管理数据的建设和公开，使市民和社团组织能够根据各自的所长以及时间和精力，充分分析城市管理的大数据，为城市管理服务添砖加瓦，并丰富完善。二是透明度建设必须以刚性的法律法规作为保障。美国政府和芝加哥政府的透明度建设是以相关法律来保证的，关于开放数据的推进，还在2012年专门发布了行政命令予以强有力的推进。

3.通过技术升级提高工作效率。一是提高登录方便性。芝加哥311城市服务系统非常方便市民反映问题，各个项目服务内容不同，提交的信息也不是统一规定，但大都不需要注册成为该网站用户的，只要输入手机号则可，如果需要进一步了解该问题处理后续情况，可以登录相关网站，这对家里没有电脑的穷人和不擅长使用电脑技术的老人来说比较方便。二是提高发单准确率。积极利用GPS等卫星定位系统与街镇网格化管理平台的嵌入式对接，进一步提高投诉问题发单给其他部门的准确性，避免重复劳动、无效劳动和基层协调扯皮问题，从而提高解决问题的工作效率。三是提高互动的可能性。尝试使用Opengrid等类似的开源交互移动系统，使市民、社会团体、企业共同参与到城市管理和服务中来成为可能，利用他们的智慧和激情，共同丰富城市数据，共同分析城市数据，共同分享城市成果。

（作者单位：上海市浦东新区川沙新镇党委）

（责任编辑 矫海霞）