网络反腐制度化探析

邓燕

反腐倡廉是党和政府一直关注的重要工作。一些较好解决腐败问题的国家无一不是通过法规制度的力量遏制住腐败滋生蔓延。缺少制度约束，绝对的权力必然导致绝对的腐败;有了制度支撑，防治腐败就能长期有效。网络反腐制度化就是将网络反腐活动的行为过程以制度的形式确定下来，赋予其观念上的价值认同和制度上的稳定性，确保网络反腐这种行为模式能够按照一定的规范进行“重现”，从而实现网络反腐的秩序化、规范化和法治化。习近平总书记指出，“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度” 。我国的网络反腐，党和政府居于主导地位，是网络反腐的统领者和引导者，也是我国网络反腐制度化建设的主要推动者，但目前我国党和政府建构的网络反腐制度化处于探索阶段，还没有形成比较完备的制度化网络反腐机制。因此，研究我国目前网络反腐制度存在的问题，探索网络反腐制度化路径对于反腐倡廉具有重要的意义。

一、网络反腐制度存在的问题

作为新的反腐渠道，网络反腐顺应了时代的发展，对我国的反腐倡廉建设起到了非常重要的助推作用。但深入研究会发现，我国网络反腐制度在网络反腐法律制度、举报制度、信息公开制度、回应制度等方面还存在着亟待解决的问题。

1.网络反腐的法律制度不够健全

权威的法律制度是规制危险公众舆论的利器。我国制定出台了一系列关于网络管理的法律规定，如《信息网络传播权保护条例》《互

联网信息服务管理办法》，还有一系列反腐方面的法规制度，如《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等，这些纪律法规对于规范网络传播行为和反腐起到了积极作用。但随着网络反腐的兴起和发展，网络反腐的法律法规尚未完全跟进，缺乏网络反腐专门的法律法规。如网民行使权利行为与侵权行为界限欠缺法律规范，宪法规定公民有权对政府权力进行监督，但在揭露和检举腐败事件时，一些网民借“网络反腐”歪曲事实进行人身攻击，甚至打击报复，或非理性地运用人肉搜索，并将此冠以“言论自由”之名，实则混淆言论自由与造谣诽谤之间的关系，扰乱社会秩序，阻碍反腐倡廉建设。因此，应盡快制定专门的网络反腐法律法规，细化网络反腐过程中的行为规范，给予网络反腐一个有法治保障的发展环境。

2.网络反腐举报制度不够系统

习近平总书记指出，要“把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”。网络反腐举报是举报人利用网络平台进行反腐信息推送的行为，是网络反腐制度体系中的重要一环。目前，我国网络反腐举报制度不系统、不健全，具体表现在：第一，网络反腐举报平台建设需加强。从官方网络反腐举报平台来看，虽然中央纪检监察网站建设取得初步成效，但全国官方举报网站体系建设仍处于起步阶段，还存在诸如12388因访问量过大造成严重堵塞、“中国反腐网”的“举报留言”板块无法打开等问题，这些问题需要提升网络技术来支撑网站的运转。从民间网络反腐平台来看，其合法性有待确认。民间反腐网站建设水平良莠不齐，其中不乏以“反腐”“维权”“监督”

为名招摇撞骗、敲诈勒索等现象，存在网站无备案、收费无标准、运行无主管等问题。这些都需要举报的制度化来规范举报行为。第二，对网络反腐举报人的保护需加强。在重视对被举报人的打击和惩罚的同时，也应重视举报人的个人信息保护以及对举报人的奖励。第三，对网络反腐举报行为的规范性需加强。网络反腐举报中出现一定数量的“情绪举报”，存在着侵犯隐私、借机报复、干扰司法、败坏社会风气等弊端，同时大量的网络重复举报呈现泡沫繁荣，使得网络举报的整体质量受到影响，欠缺相关的制度来规范。第四，网络反腐举报受理的规范性需加强。网络反腐举报受理主体分工不清，举报机关对于出现的举报线索责任承担混乱，欠缺相关的制度来规范。基于此，网络反腐举报需要在制度的保障下，逐步完善其中的各项工作机制，使网络反腐举报有序运行。

3.网络反腐信息公开制度执行不够有力

推进党政信息公开是保障公民知情权的需要，也是确保网络舆论监督制度化常态化的需要。虽然在2015年1月23日国务院已着手修订《政府信息公开条例》，但在实际操作中，政务公开还有待加强，网络反腐信息公开制度执行力度很不够，致使网络监督的功能大打折扣。一方面，官员对网络反腐信息公开制度认同度低。一些官员对网络反腐产生恐惧和逆反心理，常常考虑到自己利益或者本部门的利益，在信息公开方面不作为或乱作为，不希望把信息公布于众，对信息公开不积极配合，或以“不属于公开范围”为理由拒绝信息公开，从而出现政、民之间信息不对等的现象，影响了网络反腐的政府信息公开。另一方面，网络反腐信息公开制度形式主义严重。有些政府机构出于“保护政府部门形象”的目的，有选择性地进行信息公开。政府网站公开的信息大部分都是政府的政策法规文件、人事调整、工作职能等基本的信息，而与公众自身利益联系紧密的如财务支出细则、腐败案件查处等信息却不公开，对核心信息进行隐藏，刻意忽略政务信息公开是公职人员应尽的义务。因此，应当加大网络反腐信息公开制度的执行力度，将党政信息公开落到实处，以有效促进反腐倡廉建设。

4.网络反腐回应制度不够完善

在实践中，大多数网络反腐事件是由举报人在网上揭露，网络舆情出现，由于舆论压力迫使相关职能部门进行调查。因此，网络反腐事件揭露后，政府的快速回应对网络反腐事件的演进有着重要影响，这就要求党委和政府有关部门尽快回应网民集中反映的问题，并跟进后续处理进程，形成强有力的网络反腐回应制度。目前，我国虽然已经开通了网络反腐的回应信息反馈渠道，如官方反腐网站等，但是在处理网络反腐事件时，经常出现回应迟缓、透明度不高和回应草率的现象。显然，我国网络反腐回应制度还不够完善。首先，回应的真实可靠性问题没有制度来规范，没有对举报人反映的信息进行核实，就盖棺定论，过于草率神速的回复。其次，回应透明度不高的问题没有制度来规范，在事件酝酿发酵的过程中，权威信息的不发声没有人去追究。最后，回应速度迟缓的问题也没有制度来规范，有的在信息揭露长达半年之久后才被调查。政府快速应急回应机制是实现网民与党和政府之间良性互动的制度保障，不善于表达自己，就会“被表达”，不主动回应诉求，就是放弃“话语权”。因此，应当进一步完善网络反腐回应制度，提高政府在网络反腐进程中回应的主动性、及时性、透明度及持续性。

二、网络反腐制度化的基本方法

1.注重制度的有效性、针对性以提高制度的科学化水平

制度构建的目的是为了规范和约束人的行为，若制度本身都存在不科学不规范的问题，何谈约束别人。网络反腐激发的是民众的监督与约束活力，但是若要发展成为能够预防、克服、惩治腐败的利器，就必须走制度化道路。而我国网络反腐制度的科学规范化程度还远远不能适应网络快速发展的要求。故此，在网络反腐制度建设的过程中，需要注重制度建设的针对性、有效性、可操作性，要坚持问题导向、突出重点。我们可以将制度转化为可评价的规范、可操作的程序、可测量的效果，有效提高制度建设的科学规范性。同时，在网络反腐的建设过程中，要从制度上科学规范网络反腐主体的权利与责任、参与的范围界限，要从制度上科学规范网络反腐的相关法律，要从制度上科学规范党政机关信息公开等。科学规范的网络反腐制度，对人的行为能够起到规范和约束的作用，反之则不然。

2.加强对网络反腐各项制度之间的有效衔接

网络反腐作为一种新兴的反腐方式，以其显著的特点在反腐败中发挥着巨大的作用，但是，目前我国网络反腐中仍然存在较多的问题，网络反腐并未达到其应有的理想效果，其中很大部分原因在于没有建立起系统的网络反腐制度，网络反腐制度之间缺乏有效的衔接。因此，我们要按照建立内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系的要求，努力增强各项网络反腐制度的系统性，全面、协同推进网络反腐制度体系建设，使各方面、各环节的制度相互衔接、彼此配套。同时，将网络反腐制度与国家法律、部门规章、单位制度无缝对接，并使之界限清晰，形成环环相扣的制度链条和协调配套的网络反腐制度体系。首先，要建立网络反腐的有效运行机制。其次，要建立网络信息举报人保护和激励制度。再次，网络反腐需要建立相应的监督机制，以保持网络反腐实施过程的公平、公正。最后，要与传统反腐方式相结合保证网络反腐各项制度间的有效衔接。网络反腐是一项复杂的系统工作，并不能单靠某一项制度措施来实施，需要各项制度之间的衔接与配合。只有网络反腐各项制度之间有效衔接，形成一个制度化的系统体系，网络反腐才能充分发挥其效应。

3.坚持运用网络反腐制度对网络反腐进行动态管理

为了保证网络反腐的实效性，必须要建立健全网络反腐相关的制度体系，坚持运用网络反腐制度对网络反腐进行动态管理。首先，要认真清理现有制度，结合具体的工作实践，出台相应的网络反腐规章制度，如，网络反腐相关法律的出台，以便网络反腐有法可依。其次，还应把创新体现于网络反腐的过程中。根据新的形势和工作任务，通过调整组织机构和完善制度，使网络反腐的各个制度合理配置，在实践中使网络反腐发挥有效作用，如借鉴国外有效的网络反腐经验，充分重视网络反腐制度的稳定性、连续性，通过观念的创新来带动网络反腐实践过程中的创新。再次，各级政府要建立网络平台，建设专门的舆情队伍，完善网络反腐信息管理，及时掌握涉腐网络舆情动态，同时，要成立网络反腐机构，建立实时反馈机制，确保网络反腐的举报得到有关部门的及时受理、核查、处理、反馈，以提高网络反腐的有效性。

三、网络反腐制度化的路径选择

为了更好地发挥网络反腐的效用，必须对网络反腐制度化的路径进行有效的选择，为我国反腐倡廉建设提供有力的保障。

1.推动专门的网络反腐立法，实现法律制度化

在我国，网络反腐还是新生事物，现有的反腐法律规范尚未能满足其发展，所以为充分发挥网络反腐的舆论监督作用，必须推动专门的网络反腐立法。第一，不仅要推动国家网络反腐败基本法出台，也要积极推进网络反腐败地方立法。这样既可以使得全国、地方网络反腐败工作得到有效的法律支撑，让网络反腐在法治下进行，又可以使网络反腐更加规范地开展，促进网络反腐制度化的建设。另外，立法的层级要高，要坚持人大立法，加强网络反腐法律的权威性。第二，网络反腐立法要明确网络反腐程序，使网络反腐在法治下进行;要明确规定网民参与反腐的过程与形式，保护正当举报人的人身安全和合法权益，对恶意利用反腐通过网络对官员进行人身攻击或报复的网民，法律要给予严惩;要明确网络新媒体对反腐信息传播表达的行为方式合法与否，并对其侵权行为作出规定;要明确网民知情权与政府官员隐私权的界限，對于恶意中伤、造谣诽谤的行为人则必须严惩并追求其法律责任。专门的网络反腐立法可以为网络反腐工作提供制度保障，使网络反腐工作具有长期效应，让权力在法治轨道上运行。

2.推进网络反腐举报工作，实现网络反腐举报制度化

根据马克思主义关于发展的观点，世间万物处于永恒发展之中。当前，举报环境、举报主体、举报客体、举报方式发生了巨大的变化，举报制度只有不断完善，才能适应时代变化的需求。因此，进行科学的制度设计，让网络反腐举报从举报到受理、查处和反馈都能找到制度出口，真正把不合法的举报行为、不规范的举报工作关进制度的笼子。第一，在网络反腐举报受理方面，应当对受理网络反腐举报案件的时间进行规定，做到及时快速，并加大对信息的核查力度，落实对网络反腐举报的反馈信息制度，以便对执行的情况做出评价，实现对网络反腐的动态管理，为今后的决策提供客观依据。第二，在网络反腐举报平台方面，应当加强官方网络反腐举报网站建设，并搭建官方新媒体举报平台

（如微博、微信等），确保权威信息发布及时、真实，使群众掌握信息并勇于举报;应当确立民间网络反腐平台的合法性，创新官民联动网络反腐举报模式，使官方渠道发挥骨干作用，而民间渠道发挥应有的补充作用。第三，在网络反腐举报保障方面，应当健全网络反腐举报人保护制度，严厉打击报复陷害举报人的行为，强化保密责任，严防信息泄露，并增强举报人自我保护意识。第四，在网络反腐举报奖惩方面，应当建立网络反腐举报激励制度，如激发群众举报意识，明确举报奖励标准;应当制定网络反腐举报处罚制度，如细化举报处罚规定，强化举报处罚执行等，对举报人恶意陷害、举报不实信息的行为进行处罚。

3.加大网络反腐制度的政府信息公开，实现网络反腐信息的公开化

政府信息的公开在网络反腐中具有重要作用，有利于促进政府与公民的沟通交流，保障公民的知情权和监督权，树立廉洁政府形象。因此，应当加大网络反腐制度的政府信息公开执行力度，实现网络反腐信息的公开化。第一，网络反腐实施情况信息的公开。反腐过程本身要坚持公开透明的理念，不仅要说明贪腐金额，而且要把过程描述清楚，让公众都明白其中的制度漏洞，进而反思如何更好地有效防范腐败。第二，加大政务信息公开力度。首先，具体详细地明确必须主动公开的政府信息内容范围，清楚界定有限的公开内容和不予公开的内容，不能混淆视听，用不予公开的借口来掩盖真相。其次，对于公开的政府信息必须要有监督制度进行监督约束，既要有内部的监督，也要有外部的社会监督。第三，构建官员财产信息公开制度，强化官员自我约束。首先，明确官员财产信息公开内容，在不侵犯个人正当隐私的情况下，全面准确地公开财产信息;按职务级别及行业领域确定财产公示对象主体，尽量确保主体范围的广泛。其次，明确官员财产信息公开方式，针对不同内容确定内部公开或社会公开以及长期公开或短期公开的方式。最后，必须建立官员财产信息公开审核监督制度，设定严格的财产信息审核程序，并加快官员财产信息公开的立法，出台全国统一的网络反腐财产信息公开法律，使其在法治的监控下运行。

4.加强政府对网络舆论的规范化管理，实现网络反腐回应制度化

由于网络中的反腐信息真假难辨，很容易引起一些素养不高的网民的不当评论，从而引发网络舆论，导致社会秩序的混乱。政府是网络舆论监督的起点，因为政府是网络舆论监督对象，同时又是网络舆论监督的终点，网络舆论监督涉及问题的最终解决都得靠政府。因此，要加强对网络舆论的规范化管理，并及时对舆论信息回应，实现回应制度化及网络舆论的规范化管理。第一，需加强对涉腐网络舆情信息监測系统的建设。正如王岐山同志所言，“注重运用现代科技手段防治腐败”。要充分发挥现代信息技术的优势，开发网络信息自动监测系统，包括信息采集、数据分类、自动跟踪与监测，以提高监测系统的智能性和灵敏性，落实网络舆情的监督。第二，需加强在舆论事件过程中的正确引导。相关的政府机关在网络反腐舆情初始就要对恶意造谣、人身攻击等事情及时澄清，全面及时准确地发布权威信息，引导社会舆论，防止网络反腐走向极端。第三，在面对网络反腐败的信息时，应及时调查网民反映的腐败线索，快速负责任的答复大众，建立快速回应机制，变被动的应付为主动的参与，这样才能激发公众参与网络反腐的积极性。如，纪检监察机关充分利用网络平台，创建一个举报、受理、查处、反馈等环节构成的工作运行机制，不因领导人的职位高低、事件大小与否而停滞，从而有效快捷地打击腐败。

政贵有恒，制贵必行。习近平同志在中共十八届中央纪律检查委员会第二次全会上强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”网络反腐作为反腐败的新途径，在我国反腐倡廉建设中日益发挥着越来越重要的作用。但是，我国网络反腐的制度还不够完善，需要我们不断总结实践经验，探索完善网络反腐制度化的路径，并将之纳入整个反腐体系中，加强网络反腐制度建设。只有如此，网络反腐的正能量才能得到不断发挥，才能更加有效打击腐败，促进廉政建设。

（作者单位：重庆邮电大学）

（责任编辑 方 卿）