双向嵌入：农村经济能人与基层政府行为

郑扬 胡洁人

摘 要： 作为一项系统性的社会工程，城镇化的推进不仅与基层政府的行为紧密相关，也受到农村社会自身力量的制约。以基层乡镇政府为代表的国家力量和以农村经济能人为代表的社会力量是影响城镇化发展进程的两大要件。基于比较个案的研究显示，在城镇化项目建设中，乡村社会当中的经济能人会扮演“直接投资者”“决策参与者”“乡村社会的利益争取者”等三种不同角色。而基层政府则会相应地采取不同的行为策略，包括“财政收益驱动下的合作共谋”“利益博弈中的被动介入”和“官僚制逻辑下的主动干预”。本研究将国家与社会在城镇化进程中的相互影响和相互改变及其体现出的国家与社会关系归结为“双向嵌入”，并强调与以往强调社会力量行动策略的理论进路不同，国家在达成自身目标过程中对社会的主动渗透成为“双向嵌入”的原始动力。通过对农村经济能人角色和基层政府行为的解读，本文从政治社会学视角分析城镇化过程中国家政权与乡村社会之间的利益再平衡，认为城镇化建设需要尊重社会主体的行动逻辑，国家政权与社会力量之间的关系形态直接影响着城镇化的成败。

关键词： 城镇化；农村经济能人；乡镇政府行为；政治社会学

中圖分类号： F299.21 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）06-089-（12）

一、 问题的缘起

在过去的几十年中，农村建设与城镇化一直是政府工作的重中之重。2013年举行的中央城镇化工作会议强调，要走中国特色的新型城镇化和农业现代化道路，要让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁，并在城镇化进程中融入现代元素[1]。有学者认为，城镇化是政府下一阶段真正可有作为的领域，是未来可持续发展的引擎[2]。

作为一项高度复杂的系统性工程，我国快速推进的城镇化进程不仅改变了乡土社会的物理格局和居住形态，更将改变乡村的社会网络和治理结构。虽然中国的城镇化在动力机制上具有政府推动的显著特征，但是蕴藏在社会中的能量亦不容忽视[3]。尤其是在税费体制改革之后基层政权能力普遍弱化的背景下，乡镇政府更需要动员体制外的力量来协助实施国家的建设目标。在这一过程中，乡土社会内部的经济能人对待基层国家政权的态度及其在乡村变革中所扮演的角色，将对包括城镇化在内的国家项目产生一定的影响。农村经济能人是指在村庄内部基于一定的文化认同和利益关系而具备一定政治社会影响力的村民。从概念上来说，他们从属于体制之外的精英群体，这类群体和体制精英、普通村民一起构成了乡村社会权力结构的组成基础[4]。对于以能人政治和精英治理为基本样态的乡村社会来说，农村经济能人与体制精英的互动不仅塑造了乡村的权力结构、政治秩序、利益分配和治理权威，也影响着乡村社会的变革轨迹以及基层政权干预乡村公共事务的行为方式[5]。因此，关注农村经济能人在城镇化过程中的作用既是理解乡土社会变革轨迹的需要，也是加深对城镇化问题认识必不可少的重要方面。

但是，从目前对中国城镇化问题的研究来看，农村经济能人的角色一直没有得到应有的关注。对待中国的城镇化问题，学界关注的焦点一般集中在城镇化的推进模式[6]，城市布局[7]，新型城镇化的影响因素[8]，土地财政[9]，政府行为[10]以及地方政府、开发商、农民之间因征地和利益补偿问题而引发的社会冲突[11]。由此所引发的思考则在于：作为一种乡土社会的剧烈的变革方式，城镇化在推进过程中，原有村落中的经济能人会扮演什么样的角色？他们又是如何影响基层政府的行为模式？农村经济能人与乡镇政权的关系又会对国家主导的城镇化项目带来什么样的影响？

本文基于比较个案分析的研究方法，选择河南省S县C镇两个不同村落中的城镇化项目为研究对象。就具体的研究策略而言，本研究所采取的是“最相似个案”的比较研究方法，即同属于C镇行政辖区的两个村庄在经济发展水平、政府政策、资源禀赋等背景条件方面高度相似，但是在城镇化的结果上却呈现出明显的差异。虽然基于个案研究的发现并不擅长构建普遍性的结论，但是比较个案的研究却往往有助于发现因果机制[12]。此外，由于S县作为国家级贫困县，大部分人口从事农业经营，工商业发展落后，可以比较代表性地反映我国中西部地区的城镇化进程所面临的客观现实。再加上在当下的政治体制中，中国基层政府的运作逻辑存在着一定相似性，这也使得个案研究的结论在一定程度上能够发现一些我国城镇化进程中的共性特征。

本文以农村经济能人为关注点，来探讨城镇化进程中我国基层政府与乡村社会当中经济精英群体的互动与博弈，并在此基础上为解读我国的城镇化问题提供一种政治社会学的理论视角。研究资料的获取主要依赖当地乡镇政府公布的统计资料，对当地农民和官员以及村庄内部村民、体制精英（村干部、村支书）和农村经济能人的访谈。文章首先综述了经济能人对乡土社会的作用；随后对个案展开具体的解读，分析农村经济能人和乡镇政府在城镇化建设中的角色和行为；最后，文章基于“双向嵌入”的理论从政治社会学视角提出我国城镇化建设中存在的问题和困境。

二、经济能人与基层社会治理

农村经济能人是理解我国基层政权建设和乡村治理的重要变量，从角色和作用上来说，经济能人与传统社会当中的乡绅阶层、宗族精英有类似之处，他们都属于能够对基层社会尤其是农村社会治理发挥重要影响力的群体。厘定农村经济能人的角色及其历史流变，有助于更好地理解经济能人在当下基层社会建设及城镇化进程中的具体作用。

1.农村经济能人：角色定位与历史流变

从历史的维度来说，当下乡土社会当中的经济能人与传统封建社会当中的“乡绅”与“宗族领袖”有相似之处。在“皇权不下县”的治理结构当中，游走于正式政治体制之外的、乡土社会当中的精英阶层对基层治理有着十分重要的作用。既有的研究指出，小农经济的分散形态使得国家权力从未深度介入到农民的日常生活，进而为体制之外的乡绅阶层提供了维护乡村秩序的条件[13]。在传统的中国农村，作为地方精英的乡绅阶层斡旋于地方官员与百姓之间，他们在地方行政方面扮演着重要却又是非正式的、私人性质的角色，这种角色使得中国的国家治理体系呈现出明显的“双轨政治”特征，即以皇权为中心的官僚治理体系和以绅权为中心的地方治理体系并存。在对晚清和民国时代华北农村所进行的研究中，杜赞奇也曾提出过“权力的文化网络”和“国家政权的内卷化”等概念，来阐述非体制内的乡绅阶层对国家正式权力机构的影响[14]。

在新中国成立之后，高度集中的政治经济体制迫使乡村中的乡绅阶层淡出历史舞台，国家委派的干部在乡村政治生活中逐步掌握了全部的权力。但是，在人民公社体制解体之后，随着意识形态和行政控制的弱化以及市场要素的渗入，农村当中的社会阶层开始重新分化，各类能人、强人再度崛起。尤其是伴随着市场经济体制的引入，一大批具有企业家精神的人迅速获得了丰厚的经济资源，从而在权力精英之外催生了一大批经济精英[15]，以至于“能人治村”成为农村建设的“新型模式”[16]和“战略选择”[17]。就其特征来说，农村经济能人并不在体制内承担任何具体的职务，但却往往拥有相对丰厚的经济社会资源、较高的道德威望[18]、深厚的“政缘关系”[19]，甚至具备黑白通吃的社会势力[20]。他们的存在使得当下中国基层农村社会在权力结构上普遍呈现出“国家权力、体制内精英、体制外精英、普通村民”四类主体相互博弈的复杂图景[21]。在中国的乡村治理中，由经济能人、体制精英和普通村民共同参与的“群体型”治理，已经成为一种普遍存在的治理方式[22]。

2.农村经济能人与基层社会

在当下的农村治理与变革进程中，农村经济能人之所以能够发挥不可忽视的作用，是与国家在农村的财税体制改革与基层政权的运作逻辑紧密相关。具体来说，农业税的取消以及“乡财县管”的财政体制，导致了乡镇政府财政上的“空壳化”和政权的“悬浮化”[23]，严重削弱了乡镇政府的治理能力[24]。而层层下压的激励结构，又使得地方政府普遍开展以经济绩效为核心的“晋升锦标赛” [25]。对于基层政权来说，财权的弱化和事权的压力使得乡镇政府陷入“消极作为”和“难以作为”的窘境。为了完成既定的国家目标，基层政权不得不向体制外的其他行动主体借力，比如在城区改造中成立“自治改造委员会”，采用“群众斗群众”的方式迫使不同意搬迁的钉子户接受政府的安排[26]。而在一些利益密集型的农村地区，基层政权也往往要引用体制外的社会势力来实施“摆平术”[27]。另一方面，随着财政转移支付体制的建立，在中西部地区，围绕专项资金形成的“项目治国”体制成为影响各级政府行为的重要因素[28]。在各类项目展开的过程中，没有财权的基层政权逐步演化成了“协调型政权”[29]，其主要的工作在于协调不同部门的利益关系并化解在项目中出现的各种纠纷。在这种协调的过程中，由于国家政权很难真正渗透到乡村社会当中，掌握着乡村治理智慧的各类乡村精英的作用便得以凸显，私人关系成为影响基层政权能力的重要因素[30]。与体制内精英相比，农村经济能人处于一个相对比较独立的地位，他们能够灵活地运用一些非正式规则参与到乡村社会的公共事务当中。相关研究表明，以家族势力（family clans）为代表的非正式组织，不仅在增加地方公共投资方面发挥着十分显著的作用，也同样可以协助地方政府解决公共物品投资中的集体行动难题[31]；而地方上的经济能人，也会凭借家族、宗庙等“连带群体”（solidarity group）及非正式关系网络促使地方政府官员为辖区内的村庄提供更多的公共服务，从而实现一种“无民主问责”[32]。由此可见，税费体制改革之后基层政权治理能力的弱化和经济能人固有的优势，使其能够有效快速地介入到基层社会的治理体系当中。

一言以蔽之，无论是从历史的维度还是基于现实的治理状态，乡村社会的经济能人都是影响乡村治理和基层政权建设的重要变量。鉴于中国的城镇化进程涉及乡村社会的居住形态、文化习俗、治理方式的系统性变革，也涉及基层政权和各类精英群体的复杂博弈。因此有必要对城镇化过程中的农村经济能人的作用展开系统的研究，探讨经济能人与基层政权的行为模式，以揭示农村城镇化过程中基层社会的变革逻辑和我国城镇化面临的深层次问题。

三、S县C镇城镇化进程中的经济能人：角色与作用

S县地处豫东平原，历史上一直是传统的农耕地区，大部分劳动人口从事农业生产，县级财政常年依靠上级政府的转移支付。2011年开始，河南省委确立了建设农村社区、推动农村城镇化的政策目标，并将各地的城镇化项目建设（以农民集中居住的社区建设为主）纳入了地方政府官员的考核体系？譹？訛。2012年，S县将城镇化项目纳入城镇体系规划并先后启动了19个社区建设，C镇就是该县推动城镇化项目建设的一个典型乡镇。本文将以C镇两个不同的村（A和B）为基本的分析对象，来系统阐释在整个城镇化项目推进过程中经济能人的角色和作用。本文中所讨论的农村经济能人即有着一定经济实力的经济精英。从现实情况来说，也只有经济强人才有可能对政府主导的城镇化项目产生影响力。在A村，这种经济能人主要是指靠矿产和服装加工厂发家的经济精英。在B村，外出务工且取得一定的财富积累的包工头，成为参与乡村城镇化项目建设的主力。虽然两个村庄的经济能人在身份上有所不同，但是相对于普通村民来说，他们都是在财富积累上获取了很大成功的人物，享有较高的威望，也成为乡镇政权在启动城镇化项目之初所争取的对象。

1.城镇化项目的直接投资者

在S县，通过建造大型商品房居住社区的方式来改变农民原来分散的居住形式，是地方政府在城镇化过程中最普遍的做法。大型居住社区及其配套基础设施的兴建无疑需要大量的投资，而作为一个国家级贫困县，S县各级政府机关显然很难承担起社区建设的大量开支。在这种情况下，为了完成上级政府下压的考核指标，各级乡镇政府一方面尽量压低对弱势农民的征地补偿以节省开支，一方面以“建设家乡”的名义动员当地的经济能人和乡村内部的各类骨干参与到社区建设当中，从而扩大财源。而农村经济能人也顺势而为，借助政府的政策开展对城镇化的投资，成为城镇化建设的“直接投资者”。而在C镇当中，本文所分析的A、B两个村庄的经济能人又演化出不同的投資模式。在C镇A村，在政府的动员下，该村内部的经济能人成为项目资金的主要来源，具体做法是：（1）在原有村落的基础上，规划新的集中居住的布局；（2）说服、动员村民放弃原有的住宅，进行集中居住；（3）村内的经济能人承担新建楼盘和相应基础设施的80%费用；（4）利用村民集中居住后置换出来的土地，在乡镇政府的支持下开办手工业加工厂，解决农民的就业安置，实现农民经营产业的“非农化”，企业收益由投资者和原有的村民共同决定分配。如此一来，A村的整个城镇化过程是在村庄内部的闭环系统中实现。与之相对应的，在C镇B村，其城镇化的方式则是：（1）政府从农民手中以远低于国家正常的补偿标准获取耕地（在C镇是每亩地1.5万元）；（2）动员当地的经济能人进行融资；（3）乡镇政府将土地转让给开发商（2.5万元/亩），并从开发商的土地使用金中支付农民的土地补偿金，剩余的钱则纳入政府的“预算外收入”。对于B村以包工头为主力的经济能人来说，其参与动因既有在家乡投资赚取回报的打算，也有名声上的考虑。但是不管动机如何，A、B两村的经济能人都是以“直接投资者”的身份解决了政府在城镇化项目开展之初的资金问题，成为农村城镇化建设的重要启动力量。

2.城镇规划中的决策参与者

公共政策中的团体理论证明，公共政策的出台是各种利益团体相互博弈的结果。但是，这种理论所描述的只是理想状态下的政策制定模式，在现实的政策制定过程中，并不是所有的利益相关方都能够进入政策议程，这种情况在政府主导的城镇化项目建设过程中表现得格外明显。一方面，城镇化项目的推进呈现出“自上而下”的特征，地方政府在很大程度上是在被动地执行上级的命令；另一方面，对于基层政府来说，财政困境、考核压力、僵化的行政程序等问题也使得基层官员在动机上呈现出明显的趋利性，“对上负责”[33]成为基层官员的工作指南。因此，城镇化进程中包括农民在内处于相对弱势地位的利益群体便被排斥在决策体系之外。而农村经济能人的出现，在一定程度上改变了这一局面。作为国家政权和乡土社会之间的纽带，农村经济能人凭借自身所拥有的经济资源和道德信任获得了参与政治的基础性条件。在A、B两个村当中，经济能人全程参与了农民集中居住项目的选址设计与方案规划。尤其是在A村，根据镇政府的指导性原则，经济能人几乎负责了新型社区的全部建设项目。在B村，经济能人与镇政府在社区选择问题上反复协商，最终把位置定在了占用可耕地较少的村庄边缘地带。从公共政策决策的角度而言，这意味着乡土社会当中不同类型的精英主体相互博弈的权力结构正在重塑基层政府的决策过程，也可以认为在与以乡镇政权为代表的国家力量进行互动的过程中，农村经济能人在一定程度上可以扮演“政策企业家”[34]的角色。

3.乡村社会的“利益争取者”

城镇化涉及乡村社会的剧烈转型，也涉及各类参与主体之间的利益分配。由政府主导的城镇化项目在“政绩”和“形象”的压力下更容易呈现出急于求成、急功近利的特点，以至于城镇化会演变成土地的城镇化、空间的城镇化，而不是人的城镇化[35]。政府和开发商的强势地位，也使得城镇化进程中的利益分配不公成为普遍存在的问题，而这种利益分配的不公，正是滋生社会不稳定因素的关键原因，而农村经济能人在城镇化进程中所扮演的“利益争取者”角色，在一定程度上改变着这种利益分配不公的格局。

与基于投资者身份的谋利动机不同，“利益争取”是指农村经济能人借助自己手中的资源，在乡土社会的道德压力和责任意识的驱动下，通过与政府的博弈来为城镇化进程中的失地农民争取更多的权益。在C镇B村，城镇化项目建设之初，由于农民实际得到的征地补偿并不足以保障丧失耕地之后的生活，政府也没有对其上楼居住之后的就业问题提供解决办法。失地农民便抗议政府的征地行为，农民与政府的对峙使得B村的社区建设一度陷入僵局。

既有的研究表明，体制外精英往往会成为制衡体制精英的重要力量[36]。在C镇B村的农民抗争中，农村经济能人同样成了农民依赖的同盟。有必要指出，村民对经济能人的信赖并不是出于经济利益的一致性，而是出于既有熟人关系的道德信任。同样，对于农村经济能人来说，其自身所具备的对乡村社会共同体的忠诚感和义务感及其已经在城镇化进程中所投入的沉淀成本，都使其愿意承担起为乡村社会争取利益的使命。在B村，经济能人成为利益受损农民的代言人，而基层政府也需要通过经济能人与非组织化的农民群体进行沟通。如此一来，农村经济能人成为沟通村民和政府的桥梁。针对农民的利益不公问题，经济能人代表乡民与政府先后进行了几轮谈判，最终迫使政府承诺给当地村民提供更多的购房优惠政策，并额外给每位农民每年1000斤秋粮作为实物补偿。在这种情况下，农民与政府的矛盾得到一定程度的缓解。

可以看出，在城镇化项目进程中，基层社会当中的经济能人无疑扮演着多重角色。他们不仅如杜赞奇笔下的乡绅阶层一样演变成作为投资者的“赢利型经纪”和作为“乡村利益争取者”的“保护型经纪”，也直接参与政府的决策过程，并在国家权力和乡村社会的中间地带当中发挥承接国家目标、引导乡村变革的重要作用。

四、基层政权对农村经济能人的回应：C镇政府的策略选择及行为逻辑

在中国当下的政治经济体制当中，虽然基层政府的行为模式并不是由单一因素所决定，但是农村经济能人在城镇化项目中的参与以及其所发挥的作用，也在一定程度上影响了基层政府的行为。具体来说，作为对农村经济能人参与城镇化进程的一种回应，C镇政府至少采取了包括“合谋”“被动介入”以及“主动行政干预”三种基本行为策略，而每一种行为模式背后也有着不同的驱动逻辑。

1.基于财政收益的合作共谋

从概念上来说，合谋一般是指政府和企业的联系、互惠，具体而言是地方政府领导和政治、经济精英的联系、互惠[37]。合谋不仅仅存在于地方政府和企业当中，也同样存在于城镇化进程中的乡镇政府和农村经济能人之间。在A村，经济能人改造村落的目的固然有造福家乡人民、实现村庄发展的朴素愿望，但是大规模投资背后关键的驱动力则是来源于该村的煤矿资源。村民集中居住之后，原有村落土地下面的煤矿资源便可以得到开采，开发煤矿是该村的經济能人投资该村城镇化项目的隐藏性动机。与此同时，针对该村农民集中居住后置换出来的土地，政府可以采取复垦的方式将其转化成基本农田，进而借助国家保护耕地的政策获得县级政府每亩3万元的财政补贴。也就是说，无论是农村经济能人还是乡镇政府，都被土地资源的巨大收益所吸引。在B村，在征用了农民的耕地之后，为了保障建成的商品房能够顺利出售，政府便出台政策，禁止农民在自己宅基地上兴建新的住宅，以一种政治高压的方式逼迫农民上楼，从而提高开发商的市场预期，并以此确保开发商的资金回流。

可以看出，A、B两个村庄城镇化项目推进方式的不同造成了政府与经济能人合谋方式的不同。前者是以瓜分置换出来的土地资源和矿产资源为主要方式，其基本思路是“以地生财”；后者则主要以剥夺农民土地、逼迫农民承担商品房成本为手段，体现的是“资本抽取”的逻辑。虽然方法不同，但两种方式的共同点在于均反映了地方政府逐利动机。这也再次证明了，“财政收益最大化”是支配地方政府行为的主导逻辑[38]。

2.基于利益博弈的被动介入

在城镇化的过程当中，农村经济能人与乡镇政权在合谋的同时，也存在着复杂的利益博弈。虽然政府是城镇化项目的发起者和主要推动者，但是这种博弈也往往使得基层政府处于“被俘获”的处境，以至于其对城镇化进程中具体项目的介入呈现出明显的“被动性”色彩。

在C镇A村，在完成了村民集中居住的主体性工程之后，农村经济能人不仅从政府那里顺利拿到了煤矿的开采权，更要求乡镇政府完成社区内部的文化广场等其他基础设施建设。为了达成这一目标，A村主导城镇化项目建设的经济能人便借助村民的诉求对C镇政府施加压力。而对于C镇政府来说，鉴于A村的建设成就和城镇化模式已经成为该镇政府对外宣传和应对上级检查的“样板工程”。因此，无论是基于维持该镇形象的需要，还是基于享受土地利益的需要，镇政府都无法跟A村的经济能人“撕破脸”，对于A村所提出的要求也没有拒绝的余地。

从A村的实践中可知，在城镇化项目的开展过程中，包括经济能人在内的利益主体都在“理性人”的逻辑中追求自己的利益最大化。周雪光在分析基层政府行为时曾经指出，在政府的行为逻辑中普遍存在着一种所谓的“钓鱼工程”，也即上级政府拿出很少的一部分资金作为“诱饵”，鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某项工程[39]。从文中的案例分析可以看出，这种“钓鱼逻辑”同样存在于农村经济能人与基层乡镇政权之间，即在基层政权依赖农村经济能人追求自身特定目标的同时，也会遭遇被这类能人俘获并被动地卷入其利益追求当中。

3.基于官僚制逻辑的主动干预

农村经济能人在城镇化进程中的角色并没有改变政府主导城镇化建设的格局。对于乡镇政府来说，官僚制体制下的绩效考核压力和晋升压力使地方官员有着强烈的冲动去干预城镇化项目的具体实施。

在C镇B村，由于考虑到当地的农村对商品房的居住需求并不足以消化大规模兴建的居住社区，包括农村经济能人在内的项目开发者便设计出了商用“门面房”和民用住宅并存的开发方案。但是在项目开展到一半的时候，乡镇政府却突然要求开发商停止兴建“门面房”并将更多的开发空间用于民用住房的建设，以提升这一项目的形象意义，使其符合上级政府的要求。考虑到市场需求以及两种房型的收益，基层政府的行政干预行为引发了投资人的不满。在双方的争执中，镇政府官员停止了查处农民自建住宅的行政行为。镇政府这种“失信”直接引发了投资人的强烈反弹。在与政府的谈判破裂之后，开发商的撤资导致已经兴建一半的社区变成了烂尾楼，而农村经济能人收回投资并赚取额外收益的愿望也变得遥遥无期。如此一来，农村经济能人与政府的关系迅速从“合作”转变成“对抗”。同时，对B村农民来说，城镇化项目启动之初自家被征用的耕地被烂尾楼所占据，政府所给予的购房优惠承诺和实物补偿也变成了一纸空文。在这种情况下，农民对政府的抵触甚至是仇恨情绪便一触即发。经济能人与失地农民迅速结成同盟，使得政府陷入了极大的被动局面？譺？訛。

由此可见，政府机关与城镇化项目的关联并不仅仅存在于土地财政和预算外收入等城镇化项目启动之初，更贯穿到城镇化项目的整个进展过程。对于地方官员来说，城镇化项目在工程形象上的意義，远远高于项目本身的经济效益和社会价值。其开展城镇化的主要动因是压力型体制的“政绩需要”，“压力型体制”[40]的运作逻辑使得乡镇政府的目标设置和激励强度与其现实条件和实际能力不相匹配，从而形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。这种逻辑一般只追求眼前的具体目标，不顾及长远发展的战略，更缺乏稳定的、抽象的规则意识[41]，由这种策略主义所支配的政府干预行为，也成为引发社会矛盾的关键因素。

五、城镇化：走向“双向嵌入”的政治社会学解读

通过对S县C镇城镇化过程中农村经济能人角色和基层政府行为的解读，本文展现了二者是如何进行合谋、对抗以及相互影响的过程。可以看出，城镇化不仅仅是一个关乎土地财政、政府征地、农村建设的政治经济学话题，更是一个关乎国家与社会关系的政治社会学话题。在“国家-社会关系”的理论框架下，本文认为，农村经济能人在城镇化项目中的作用及国家对体制外精英群体的回应策略使得基层国家政权和乡村社会之间呈现出“双向嵌入”的特征。从理论渊源上来说，“双向嵌入”由“嵌入性”这一概念演化而来。在过去几十年当中，自埃文斯用“嵌入性自主”[42]这一术语解释发展型国家的经济增长之后，学界先后提出了“嵌入性行动主义”（Embedded Activism）[43]、“制度性嵌入”（Institutional Embeddedness）[44]等概念来解释中国国家政权与社会组织之间的关系变化。张紧跟则直接用“双向嵌入”的概念来解释中国NGO组织的行动策略[45]，纪莺莺则将“双向嵌入”解读为一种国家与社会相互锁定的关系，也即社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入国家，而国家意志则嵌入在社会组织的运作当中[46]。与上述理论进路不同，在本文的案例中，国家与社会之间“双向嵌入”的原始动力并不是来源于社会力量在运作策略上的改变，而是国家权力对乡村社会的进一步渗透。具体来说，城镇化项目进程中的“双向嵌入”集中体现在，国家在达成自己特定目标的过程中将自己的权力触角深入到社会民众当中汲取必要的资源和能量，而社会也通过自身所拥有的条件参与到国家目标当中并在此基础上影响国家的具体政策行为。城镇化项目中的“双向嵌入”不仅仅是政府与社会力量的互动，更是国家和社会之间的相互博弈和相互改变。具体来说，城镇化进程中国家与社会之间“双向嵌入”至少包含了以下三个方面的政策意涵。

1.社会主体的行动逻辑是城镇化的重要影响变量

在既有的对城镇化问题的研究范式中，权力和资本一直被认为是影响中国城镇化进程的两大核心变量。尽管政府推动的城镇化积累了不少的问题，未来的中国城镇化依然需要政府的规划、指导与干预[47]。而作为一种“发展型政府”，招商引资、寻求资本的支持是过去几十年经济建设当中中国各级政府的重要任务。通过引入农村经济能人这一因素，本文认为，在权力和资本的运作逻辑之外，中国城镇化项目的开展还需要尊重乡土社会当中既有的非体制力量的行动逻辑，也即处在城镇化进程的乡村地区自身所蕴含的社会力量同样应被纳入政策决策的考虑范畴。这些农村经济能人在市场经济中所获得的资源、与乡村中农民群体所固有的社会联结、不受官僚制逻辑制约的相对自由的行动空间和行动策略，都使其具备了能够影响基层政权运作的重要能量。本文的案例研究表明，在城镇化项目的实施过程中，农村经济能人不仅可以协助解决基层政府头疼的资金问题，也会在基层社会矛盾调解、农民动员等方面发挥国家权力发挥不到的作用。因此，未来的城镇化建设，需要将国家变革农村政策目标置放在乡土社会变革的宏观背景当中，并尊重乡土社会既有的非体制力量。

2.国家政权与乡村社会的利益再平衡是城镇化的重要方面

在过去几十年当中，就城镇化的具体实施来说，大多数地方政府在实质上是把城镇化视为一种政策工具，通过这一高投入、高投资的基建工程来达到GDP增长和政绩提升的双重目标。因此中国的城镇化是在地方政府经营城市的理念下，通过单一的土地开发方式推进城镇发展，行政科层运作取代了市场和公民参与机制，以至于积累了分配不公、社会抗争等一系列问题。而农村经济能人的出现，则在一定程度上改变着这种由政府强势主导的格局，并有可能在城镇化过程中为乡村社会争取更多的利益。对于财政能力相对弱化的基层政权来说，农村经济能人在融资方面的作用一定程度上提升了国家的汲取能力，使得国家权力能够从社会当中抽取更多的资源，进而为国家目标的落实提供保障。但是，国家汲取能力的增强并不意味着国家一定会成为城镇化项目的赢家。本文A村的案例研究证明，农村经济能人在参与国家目标的过程中，也会通过“绑架”国家、向国家索要资源的方式来达成自身的目标，进而迫使乡镇政府进行利益再分配（如要求国家为村民投资娱乐休闲设施）。由此可以认为，农村经济能人在城镇化中的角色和作用是增强了处于弱势地位的农村社会的博弈力量，并以一种自下而上的方式倒逼着基层政权改变自己的行动逻辑。尽管促使国家政权和乡土社会的利益再分配并非农村经济能人的主观愿望，但是其与乡镇政府的博弈结果却在客观上一定程度地改变着国家与社会之间恒强与偏弱的局面。因此，在未来的城镇化建设当中，有必要认识到城镇化并不是单方向的城市突进，而是国家政权与乡村社会之间的利益再分配，而如何协调基层政权与一线乡土社会之间的利益关系，成为城镇化不得不考虑的问题。

3.国家权力与社会力量之间的关系形态影响城镇化的成败

社会主体行动逻辑对城镇化建设的重要性以及城镇化建设所蕴藏的国家与社会之间利益再平衡的必要性，决定了城镇化的成败将直接受制于国家权力和社会力量之间的关系形态。基于“双向嵌入”的视角可以看出，在本文的A村中，虽然国家权力基于财政收益和农村经济能人基于矿产投资的“合谋”并不符合现代政治中公平正义的价值要求，但是这种农村经济能人与乡镇政府共同开展的城镇化项目却在客观上实现了当地产业的转型升级并改变了农民的居住形态。乡镇政权和农村经济能人在利益上的高度契合，也使得该村的城镇化模式成为一种可圈可点的典型模式。相比较于A村，B村的城镇化项目更能反映出国家权力和社会力量的关系变化对城镇化进程的影响。在B村，当政府和农村经济能人处于合作状态时，经济能人扮演了融资过程中的直接投资者、农民抗争时的矛盾调解者等对政府有利的角色，城镇化得以顺利展开。而当城镇化项目在实际的实施过程中违背了政府追求形象工程的愿望时，政府便放弃了对项目开发者的利益承诺，从而导致了农村经济能人与政府的对抗，曾一度轰轰烈烈的城镇化项目也随之陷入停滞，不仅浪费了大量的社会资源，也使得基层政府的公信力遭到严重损害。

六、总结与讨论

在过去的几十年当中，城镇化一直是一项影响深远的公共政策，它影响着中国的城乡关系和底层农民的命运，极大地塑造着各级政府的行为模式，也是影響未来中国经济社会发展的重要因素。而以本文案例所在地为代表的相对落后的中西部农村地区，无疑将成为城镇化工作的重点区域。从这个角度来说，本文的意义就在于通过对农村经济能人的角色和基层政府行为的解读，为理解我国城镇化提供一种政治社会学的理论视角，以揭示城镇化过程中存在的复杂利益博弈以及国家政权与社会力量之间相互嵌入的关系图景，从而为国家城镇化战略的实施、国家基层政权建设和乡村社会治理体系的重塑提供理论参考。

通过对同一乡镇相同背景下两个村庄的比较个案研究，本文旨在用“双向嵌入”的概念来解释两个村庄在城镇化项目实施后果上的差异。所得出的主要结论在于：国家力量与社会主体在城镇化项目的愿景、目标及利益分配上的契合程度直接导致了该项目实际实施绩效的差异。对于A村而言，虽然存在着非体制精英俘获国家权力的现象，但是国家与农村经济能人之间一直保持了比较密切的合作，经济能人与乡镇政府在该村城镇化建设的总体方案上并无分歧。相比较来说，在B村中，农村经济能人、乡镇政权与农民之间的利益冲突则一直存在，B村的经济能人与镇政府在住宅区房屋建设等具体问题上分歧很大，二者之间也没有足够的信任，以至于合作最终破裂。同时，与过往以NGO或社会组织为研究对象的论述不同，城镇化项目当中国家与社会之间的“双向嵌入”明显起源于国家达成自身目标的需要而不是社会力量的策略性运作。基层政府在实施特定目标过程中对社会的依赖和需要，成为“双向嵌入”得以生成的制度性空间。

本文认为，基层政权社会治理能力的流失或弱化，使农村经济能人获得了参与国家项目建设的空间，而该类精英群体所掌握的经济社会资源也为其参与政府决策提供了条件。在整个城镇化项目建设进程中，农村经济能人在身份和角色上呈现出复杂性和变动性的双重特征。他们既是基于市场主体的理性投资者、公共政策中的决策者，也会成为乡村利益的维护者，更会在利益受损时成为政府的对抗者。而基层政权的行为模式，则是导致农村经济能人角色变动的关键因素。这也证明了国家与社会相互改变并相互构成，包括国家在内的各类社会组织混合体共生共存[48]。

虽然这些农村经济能人在城镇化项目实施过程中有不可忽视的重要作用，但是本文的研究也同样发现，他们对乡村政治生活的干预有着一定的“私人治理”的倾向[49]，即农村经济能人会借助国家项目和国家输入的资源为自己谋利。尽管他们会在特定条件下为乡村社会争取利益，但是其动机依旧与自己的经济收益紧密相关。通过A村的实践可以看出，农村经济能人与体制精英的合谋也可能会形成一种很难制约甚至是不受制约的“分利秩序”与分利格局[50]。

基于此，本研究在分析了农村经济能人在城镇化项目进程中的作用、基层政府的回应性策略并提炼出对中国城镇化问题的政治社会学解读之后，强调另一个结论：无论是文中所分析的乡镇政府还是农村经济能人，其在实施或参与城镇化项目的过程中，都存在着城镇化本身之外的利益追求。农村经济能人角色的复杂性和政府回应方式的多样性并不能掩盖其“理性人”的行为逻辑。对于基层政府来说，寻求预算外收入的最大化、通过政绩工程获得晋升是其开展城镇化项目的主要动因，而“投资-回报”的逻辑同样是支配非体制精英具体行为的主导因素。在这个过程中，城镇化本身应有的意义和价值被忽视，通过城镇化提升农民生活品质、缩小城乡差距、提升社会福利、促进经济发展的政策目标被替换。因此，如何才能将中央政府、地方政府、农村经济能人、体制内精英、农民、开发商等多元利益主体统合到同样的行动逻辑之下并形成城镇化建设的合力，无疑是中国城镇化进程所面临的另一个重要问题。

注释：

① 资料来自于S县县政府资料。

②在烂尾楼形成之后，当地农民曾一度上访，但是其问题并没有得到有效解决。问及怎么解决烂尾楼及农民的问题时，镇政府一位官员的说法是：“谁知道怎么办？没有财政拨款，没有人继续投资，镇政府怎么可能有办法解决这些问题。”资料来源：2016年3月在C镇的深度访谈。

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