农业高校财务管理研究

王希文　张亚红　李平

摘 要：面临收入增速减缓，刚性支出不断扩大，预算收支矛盾突显这一严峻财务形势，农业高校还存在收入规模小、对财政拨款依赖度高、自筹收入能力弱，预算编制不科学、刚性不强、执行乏力，资金使用条块分割、统筹力度不够，资金短缺与浪费现象严重并存等问题。必须统一思想、更新观念；深入推进运行机制改革，开源节流；加强预算管理，提高资金效益；统筹使用各类专项资金；压缩基建规模和运行费支出；建章立制，加强支出控制；清理结转结余经费，盘活存量资金。

关键词：农业高校；财务管理；开源节流；预算管理；财务统筹；费用分担

我国大约有近40所农业高校。这是一个受行业因素影响较大的特殊高校群体，当前面临着大体相似的财务形势，存在着大致相同的财务问题，值得认真去研究。

一、农业高校当前面临的财务形势及挑战

1.收入增速减缓，经费收入趋于稳定

据资料统计，“十二五”期间我国高等教育投入平均增长率为11.08%。随着“十三五”国家经济形势发生变化，我国高等教育经费投入虽然持续增长，但增速放缓。 “十三五”开局年的2016年，我国高等教育经费总投入为10，110亿元，较上年增长6.22%，较“十二五”期间平均增速降低了4.86个百分点（详见表1），如图1所示。

根据教育部各直属高校公开的财务决算资料，76所直属高校2012―2015年总收入平均增长率为7.66%。2016年总收入2433.13亿元，校均32.01亿元，较上年增长7.65%，较2012―2015年平均增速降低了0.01个百分点（详见表2），如图2所示。

农业高校的情况也大致如此，收入增速减缓，经费收入趋于稳定。

2.刚性支出不断扩大，预算收支矛盾突显

（1）人员支出只升不降。随着职工收入和学生资助水平的不断提高，人员支出的规模和比重也在不断加大，有的甚至占到了校级可控财力的70%以上。

（2）公共服务保障支出持续增长。随着校舍面积、仪器设备增加，资源消耗量越来越大，水价、供暖、人工价格提高，运行维护成本增加，公共服务保障支出持续增长。 有限的收入与不断扩大的支出之间的矛盾日益突出。开源节流、增收节支，控制财务风险将成为今后财务工作的重点。

二、农业高校目前财务管理存在的主要问题

1.收入规模小，对财政拨款依赖度高，自筹收入能力弱

农业高校由于受行业因素影响较大，收入规模小，对财政拨款的依赖性强，自筹收入能力弱，与兄弟高校差距很大。

由于缺乏全国农业高校的统计资料，我们以中国农业大学等4所教育部直属农业高校为研究样本。通过统计分析这4所高校公开的2016年财务决算资料，可以看出这4所高校2016年总收入为103.59亿元，校均值为25.90亿元；教育经费拨款45.31亿元，校均值11.32亿元，占总收入的43.74%；自筹收入为19.43亿元，校均值为4.86亿元，占总收入的18.76%（详见表3）。

可以看出，2016年这4所农业高校比76所教育部直属高校总收入的校均值低19.09%（只有中国农业大学超过了校均值），教育经费拨款校均值低17.61%，占总收入的比重高0.82个百分点；自筹收入校均值低53.89%，占总收入的比重低14.16个百分点。

另外，通过统计分析清华大学等在教育部直属高校中收入排前4位的高校公开的2016年财务决算资料，可以看出这4所高校2016年收入均突破了100亿元，总收入为504.09亿元，校均值为126.02亿元；教育经费拨款为142.62亿元，校均值为35.66亿元，占总收入的28.29%；自筹收入为205.33亿元，校均值为51.33亿元，占总收入的40.73%（详见表5）。

可以看出，2016年4所农业高校与这4所高校的总收入相差3.87倍；教育经费拨款相差2.18倍，占总收入的比重高15.45个百分点；自筹收入相差9.56倍，自筹收入占总收入的比重低21.97个百分点，差距很大。

教育部直属农业高校的收入规模、收入结构尚且如此，地方农业高校的情况更可想而知了。这样的收入规模和结构很难支持农业高校长期快速发展。所以，进一步拓宽办学资金筹措渠道，释放自我“造血”功能，提高经费自给能力是农业高校一项长期的任务。

2.预算编制不科学，预算刚性不强、执行乏力

（1）预算编制不科学。固化的预算项目没有完全打破，以前安排过经费的项目就减不掉了，预算支出只增不减。有的项目立项未经过充分的必要性、可行性论证和评审。由于不具备实施条件无法执行或者需要延期执行。预算编制缺乏科学依据和科学方法，随意性大，拍脑袋编预算的情况时有发生。有的项目本不该给经费的给安排了，有的项目安排了经费花不了，有的项目经费给多了花不完，有的项目该安排经费的又没有安排。

（2）预算执行乏力，支出进度缓慢，达不到进度要求。现在普遍存在的问题是预算执行进度慢，主要是项目经费达不到规定的序时进度要求。预算执行率上不去只是问题的表现形式，是多种问题的集中反映，有着更深层次的原因。一是项目论证不充分，有些项目钱给多了，或者压根儿就不该给钱；二是项目启动晚、工作滞后，过程管理不到位，时间节点控制不严；三是责权利不清，项目归口管理部门拥有分配经费的权利，而没有落实监督经费使用、督促加快预算执行进度的责任，导致经费下达以后没人管了。

（3）预算刚性不强。有的项目无预算就招标、施工，存在先斩后奏，而后申请追加预算现象。还存在私自变更、增加实施内容问题，导致项目超支，不能按时审计结算。

3.资金使用条塊分割、统筹力度不够

（1）项目经费与经常性经费使用统筹不够。一方面学校的经常性经费严重不足，另一方面项目经费花不了、出现大量结余。主要原因是经常性经费和专项经费没有打通使用，有些本来可以用专项经费中安排的支出，却在用经常性经费安排，导致的结果是，在经常性经费十分紧张的情况下，却又拿着专项经费到处找项目。临时拼凑的项目钱自然难花。

（2）项目资金安排缺乏通盘考虑。一是存在重复资助问题。例如xx大学2017年安排的人才科研启动费和基本科研业务费资助项目中，超过300人同时主持2项，超过40人同时主持3项及以上。说明资金存在条块分割，没有统筹协调、缺乏整合。 二是项目经费之间缺乏互通和共享。例如，学科建设以科研平台建设为主，改善办学条件中的设备购置以教学实验室为主，两类资金使用没有统筹考虑，资源没有实现共享。

4.支出浪费现象严重

一是经费支出控制不严，存在漏洞。节约意识还没有牢固树立起来，跑冒滴漏、铺张浪费现象时有发生。例如教室、办公室、实验室、运动场长明灯，卫生间、水房长流水，人走空调不关等问题还存在。又如，现在公款招待少了，外出开会、考察、调研、培训又多了；平时发给个人的钱少了，买办公用品、试剂耗材、活动奖品多了；出差乘坐普通公共交通工具的人少了，租专车、坐飞机、高铁的人多了。要不经费花不完。再如，维修改造、基本建设工程追求“高、大、上”，追求奢华，有些装修改造只是图美观、无实用功能。有些单位、项目采购仪器设备非进口、非高档不要。办公耗材、实验试剂采购处于无序状态。临时用工人数不断增加，费用节节攀升。

二是运转经费未实行有偿使用和费用分担。有的高校水电暖等公共运行费用大包大揽，资产经营公司等经营性单位和自筹收入较多的单位无偿使用学校的水电暖、房屋，没有收水电费、房租费。有的高校人员工资、津贴统一发放，对基金会等经费完全能够自理的单位还在预算经费，没有实行费用分担，学校包袱沉重。

三、对策及措施

1.统一思想认识，更新观念

在新常态下，各个学校全校上下特别是各级领导干部要与时俱进，更新观念、解放思想。

（1）节约意识。要认清目前面临的严峻形势，要有危机感，要有过紧日子的思想，强化节俭意识，坚决克服“穷大方”的毛病，把厉行节约、反对浪费变成自觉的行动，从节约一张纸、一滴水、一度电、少用一趟车做起，从身边的小事做起。

（2）开源意识。要克服小富即安和“等、靠、要”思想，广开财路，把蛋糕做大。

（3）成本效益意识。凡事要讲投入产出，讲效率，讲钱花得值不值。

（4）统筹意识。要勇于打破固化模式、条块分割、部门壁垒，统筹使用各类资源、经费，提高使用效能。

（5）纪律意识、制度意识。做事要讲规矩，严守财经纪律和财务制度，不能越红线、触底线。

2.深入推进运行机制改革，开源节流

（1）建立激励机制，加强上缴收入管理。制定激励政策，充分调动各单位多渠道自筹办学经费的积极性，提高经费自筹能力。完善收入管理政策，对经营性单位实行核定收入上缴基数，超额累进计算奖励津贴的办法，调动创收积极性。并鼓励各单位利用人才、技术和设备等资源优势依法组织收入，充分挖掘增收节支潜力。推行收入目标任务制。每年年初学校向相关单位下达自筹收入任务指标，并将其作为年度目标任务完成情况考核的重要指标和年终评选先进单位的条件之一。加强上缴收入管理。资产经营公司等经营性单位实行收入上缴任务制。每年初学校下达收入上缴任务指标，年终结账前上解学校，并对超额上缴部分进行提成奖励。

（2）实行资源有偿使用，建立费用分担机制。改变资源无偿使用、费用学校大包大揽的管理模式，实施有偿使用办法。资产经营公司等经营性单位和进驻校园内的商户，要缴纳水电费、暖气费、房租费。对占用的公房、试验用地等，按资源占用量收费。校内单位的水电费、暖气费，逐步实行按计量收费。同时，将收费与部门、个人利益挂钩，实行提成奖励。自筹收入较多的单位的津贴、工资要逐步实现自负。对经费能够自理的单位减拨直至停拨经费。

3.加强预算管理，提高资金效益

预算管理是高校财务管理的核心，预算管理水平直接影响着学校管理效益的高低。强化预算管理主要抓好以下几项工作：

（1）把征集项目预算作为一项经常性工作，做实项目库。改变以前突击申报项目预算建议的做法，校内各单位要围绕学校、学院中心工作，早谋划、早动手，提前申报预算建议。各单位在申报预算建议之前，要进行充分论证，特别要做好项目的必要性、可行性、绩效目标研究，并对实施条件、进度安排、节点控制等进行系统计划。

（2）做好预算评审，建立滚动项目库。预算有3要素：额度、内容、进度，还应再加上绩效目标这个因素。各类项目经费主管部门要组织有关专家对项目预算建议进行评审，评估项目的必要性、可行性，分析项目是否具备实施条件，核定项目预算额度，并预测项目在实施中可能出现的问题。并对项目进行排序，一旦经费预算控制数下达，按先后次序立项，安排经费。

（3）打破固化的预算项目。在预算编制中，要实行零基预算法，部门业务费和项目经费不管以前年度是否立项，都从零开始 ，预算建议经过评审，确有必要的安排预算，没有必要的砍掉。

（4）强化预算的刚性。财务预算经校党委常委会审议通过以后，任何个人都无权擅自再作变更。所有预算调整，包括项目预算的追加，项目之间的预算调整，项目内部执行内容调整，均要按照审批权限逐级报批。未落实经费预算之前，不得进行招投标，不得动工，不得报支。财务部门有权拒绝办理超预算、无预算支出的报销和借款。各级干部都要有严格制度约束的思想，杜绝临时动议、任意开经费口子现象，有效控制无预算、超预算支出。

（5）切实加强预算执行管理。抓预算执行进度，已经成为当前财务工作的重中之重。一是政策要明确。学校预算经费要求当年安排、当年花完，结余年终收回。资金划款可以一次定额度、分次下达。年内可以按比例、分次拨款，切实提高预算执行进度。二是提前谋划，储备项目。今年就要确定明年支持的项目。不具备实施条件的项目不安排经费。三是建立专项经费管理责任制，“谁分配、谁管理，谁花钱、谁负责”，明确项目归口管理部门、项目执行单位、项目负责人的职责，建立责任追究机制和奖惩机制，将预算执行进度作为单位主要负责人年终考核的内容，作为学校核拨下一年度单位预算的重要依据。四是讲求绩效。既要把钱按时花完，更要把钱花好、花出效益效果，要從单纯追求预算执行率向追求预算执行效率转变，进一步增强各单位提高预算绩效的积极性和主动性。五是强化部门之间的协作配合。加快预算执行进度，不是一个单位、一个部门的事，可能还需要进行招投标、审计鉴证、验收登记、进度款支付等多个环节。做好资金管理全链条的工作，需要多部门的协同配合与衔接，明确时间节点。部门内部也要按照任务到岗、责任到人的原则，细化项目流程管理的各项工作。

（6）持续推进预算绩效工作。明确考评指标体系和考评办法，将绩效目标完成情况作为考评重点，将考评结果作为预算分配的重要依据。同时，也加强对预算执行的过程监督，对支出进行常态化监管。

4.打破条块分割，统筹使用各类资金

（1）统筹衔接基本支出和项目支出。把原来用经常性经费安排的、但又符合各类专项资金使用范围的支出，优先纳入专项资金支出预算，以缓解经常性经费的收支矛盾。

（2）有效整合各类项目资金。首先要打破资金分配中的条块分割，统筹安排使用各类专项资金，避免重复资助和建设。

（3）改变资金划拨方式。项目经费由原来的一次划拨改为根据需要分年度划拨，必要时可适当拉长资助年限。从而达到减少资金闲置和浪费的目的。

5.压缩基建规模和运行费支出

（1）压缩基建投资。调整基本建设规划方案，合理安排建设项目，适度压缩基本建设投资规模。建设项目以国拨资金为主，严格控制自筹自建投资。创新筹资方式，吸引社会资金为主，严格控制自筹资金投入。

（2）严格控制房屋和基础设施维修改造支出。使用年限不超过15年的房屋不再进行大型维修；房屋修缮与基础设施与改扩建以申请专项资金为主，量力而行、逐步安排。

（3）进一步压缩运行经费支出预算。适度压减办公费、交通费、差旅费、招待费等。通过削减人员和内部挖潜压减计划外用工费用。通过运行机制改革，压减后勤运行保障费用支出。

6.建章立制，加强支出控制

“不以规矩，不能成方圆”。做任何事必须有规矩。要用制度管人、管事、管钱、管支出。同样的人、同样的事，采用不同的制度，可以产生差距巨大的结果。

制度不在多，而在于管用。制定制度的关键是将结果与个人责任和利益联系到一起。要根据实际需要，从管理薄弱环节入手，不断完善内部差旅费、會议费、招待费、出国费、用车费、试剂耗材费、计划外用工费、劳务费、津补贴、福利费等管理制度以及支出审批制度。

每个干部职工特别是党员领导干部都要讲规矩、守纪律，严格按照制度办事，不能撞红线、触底线。

7.清理经费结转结余，盘活存量资金

建立预算资金年度清理制度。学校预算安排的项目，执行期限都是一年，要求当年安排、当年花完，年末收回其剩余资金，不再返还。对有协议约定聘期的，资助经费也是一年一下达，年终结余收回，不再补拨。要经常对以前年度的项目结余资金进行清理。

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