我国电力行业监管问题研究

刘文倩　左安洁

[摘 要]电力产业关系到国民经济的健康发展，其规模经济性和资本密集性决定了必须加强对电力市场的监管，目前我国对电力行业的监管还存在着监管法律法规不完善、监管职能分散、电价制定不合理等，针对电力监管存在的问题，提出一系列的解决措施，旨在促进我国电力行业快速、健康发展。

[关键词]电力行业；政府；监管

[中图分类号]F203 [文献标识码]A

1 电力行业的特征

1.1 规模经济性

电力产业的规模经济性主要体现在输电和配电环节，电网的建立资金投入大、对固定设备需求较大、可变成本相对较小，这就使得随着电网产量的不断扩大，其成本逐步下降，这充分说明了电力产业具有规模经济性，只有达到一定的规模，才会产生巨大的收益。

1.2 整体性

虽然将电力行业分为四个不同的环节，但是这四环环节紧密联系，环环相扣，因而构成了一个完整的电力系统。四个环节之间同步操作，一旦某个环节出现故障，牵一发而动全身，会影响整个电力系统的正常运行。

1.3 需求差异性

从整体上而言，国民经济发展对电力总量的需求较大，但是对电量的需求又存在不平衡性，例如季节差异、区域差异和时段差异等较为明显，这些差异对电力的需求造成一定的波动，形成了用电的谷峰期。

2 政府监管的必要性分析

在电力发展的发电、输电、配电、售电四个环节中，发电领域和售电领域市场选择性较大，不具有自然垄断的特点，输电和配电领域则需进行科学规划线路，避免造成重复建设、资源浪费，降低电力产业的效益。电力行业输电和配电的自然垄断不仅造成资源的浪费，损耗消费者的利益，还会降低社会福利的效益，因此，政府应该加强对电力行业的监管，特别是输配电环节，制定合理的电价，防止垄断行为的出现和垄断权力的产生，引导电力企业之间公平竞争，实现电力市场竞争的规范化，促进电力行业健康发展。

3 电力行业监管存在的问题

3.1 电力监管法律法规不完善

法律法规不够完善是影响电力监管效率的一个重大弊端。具体表现在：一是关于电力监管的法规条例内容严重滞后。《电力法》实施于1996年，当时我国处于计划经济时期，该部法律的条文规定具有浓厚的计划经济色彩，与现代市场经济的发展相违背；缺乏对电力行业的社会性监管，例如关于环境保护、社会公平等没有纳入《电力法》。二是涉及电力的生产、使用、电费管理及电网布局等，内容较少，且没有做过相关完善和修订。三是部门规章如《电力监管信息公开办法》等法规实施起来没有权威性，不能起到对《电力法》的补充作用。2002年我国实行了“政企分开，竞价上网”的市场化改革，表明最初的法律法规已经不能够适用于当今的社会环境，要想解决目前电力市场出现的种种问题，还需要及时对电力法律法规做出补充和完善。

3.2 监管理念落后

监管机构如发改委、电监会、国资委这些综合性的监管机构仍然运用计划经济时期的监管思维，未能取消对电力行业的行政支配手段，缺乏对电力市场监管的改进和创新，因为对电力的监管本身就是在行政管理体制的基础上发展起来的，电力监管的效率大打折扣，这与目前的电力监管思维相互违背。其弊端主要表现在民营企业或中小微企业很难进入电力市场，造成不公平竞争和电力市场缺乏活力；容易造成某些企业的垄断地位，一旦进入该市场，就会获得相应的价格保护，增加垄断的可能；行政权力的行使让电力监管缺乏透明性，增加寻租的可能性。

3.3 价格监管存在问题

电价具有调节功能，对资源的流向具有一定的调节作用，正因为如此，制定合理的价格监管机制就显得尤为重要，经过一系列的改革，我国的定价机制取得了一定的效果，但是，我国的电价处于由政府定价向市场定价的过渡阶段，真正实现由市场决定电价还需要很长的路要走，电价机制存在的问题主要是价格固定，有政府制定厂网双边价格，政府同时垄断发电行业和供电行业的电价，虽然这种定价机制能够防止电力企业利用资源优势形成垄断，但是从长远来看，该模式扼杀了电价的调节功能，割裂了市场和企业之间的关系，不利于电力行业的市场化发展。

3.4 电力监管职能分配不合理

电力监管职能分散是我国电力监管机制的一大弊端，监管职能分散于多个职能部门，2003年，我国成立了电力监管委员会，旨在独立自主地行使监管职权，但是电监会成立至今，一直有名无实。其中，发改委行使电力规划、电力定价及项目审批职能，电监会负责电力业务许可及监督电力市场运行，环保总局负责监控电力项目对环境的影响，国资委负责行使企业所有者职能，财政部负责监督国有电力企业的财务状况（见表1）。

这种监管职能分散、“九龙治水”的局面会对监管效率造成一定的损失。具体表现在当多个监管者同时面对一个被监管者时，监管者之间会相互产生外部性。正的外部性对被监管者会产生过度激励，负的外部性会对被监管者激励不足。因此，监管者越多，监管效率则越低。

4 解决电力行业政府监管的对策建议

4.1 完善电力行业的法律法规体系

健全的法律法规体系对电力市场的监管发挥着事半功倍的作用，然而，目前，我国电力监管无法可依的问题是政府及立法部门亟须解决的重大问题。应本着法律的科学性、公平性、适时性的原则致力于电力法律法规的完善工作。首先，应及时删减电力法中与现代电力市场发展相悖的规定与条款，体现电力法的科学性。其次，法规的制定要体现竞争的公平性，給予中小微企业更多的机会，另外还要体现消费者用电的公平性。

4.2 转变监管思路

加强市场的导向作用。电力监管机构可运用市场经济来提高监管的效率，随着电力市场的不断成熟，电力监管机构应逐步强化对市场运转的监管，逐步减弱行政手段的干预，增加监管的透明度，减少寻租现象的发生。

4.3 制定科学定价机制

加强对电价的市场化改革，逐步放开电价，转变政府角色，从价格的制定者向价格的调控者转变，充分发挥电价对资源的调节功能，反映真实的电力成本。针对电力价格的制定，可以建立起针对不同的电力环节制定不同的价改，具体包括上网电价、输配电价和销售电价。上网电价由市场决定；为了防止输配电环节形成价格垄断，输配电价需由政府定价，政府监管；销售电价在电体制未完善之前由政府监管，之后由市场来决定。同时，在发、售电环节，要不断引入社会资本和海外资金，激发企业积极参与竞争，不断加大电力行业的市场化改革。

4.4 建立协调的电力监管机制

为建立起相互协调的电力监管机制，必须做出以下几点努力：

一是重新界定监管机构之间的职权，避免机构之间职能的交叉重叠。以电监会为例，首先要给予电监会相应的法律地位，其次要将电价审批权及电价成本监管交由电监会，使电监会成为有法律权威、职能完整、责任明晰的监管机构。

二是不仅要保证实现经济监管目标，还要兼顾环境监管目标的实现，保障电力行业协调发展。以环境监管为例，长时期以来，我国对电力项目所造成的环境问题监管薄弱，为了实现社会福利最大化，应该加强对环境问题的监管，表现在：在地方设立独立的电力环境监管机构；将环境成本考虑到电力成本定价中来，产生的环境问题纳入发电企业的绩效考核中。

[参考文献]

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