浅析农村土地承包经营权纳入不动产统一登记的部门衔接困境

冯晓红 郑财贵

[摘要]2018年年底，农村土地承包经营权将纳入不动产统一登记。基于现有不动产统一登记工作情况，从相关制度入手，深入分析部门衔接困境，认为需在权籍调查、权属纠纷调处、存量数据整合建库、交易审批与登记信息互通共享等方面重点关注。针对衔接困境，通过区别对待历史和新办、尽早介入新标准、联合促进部门共赢等探索实现部门有效衔接。

[关键词]不动产统一登记；农村土地承包经营权；衔接困境

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

为改变过去不动产在国土、海洋、住建、农业、林业等不同部门“九龙治水”的分散登记局面，2013年，国务院明确将房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责整合由一个部门承担，理顺部门职责关系，减少办证环节，减轻群众负担，从此拉开不动产统一登记制度改革序幕。同年12月，中央编办将全国不动产登记工作指导监督职责整合由国土资源部承担，并明确农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。次年国土资源部确定了从2014年起到2017年，用4年时间实现登记机构、簿册、依据和信息平台“四统一”，建立和实施不动产统一登记制度的工作目标。也就是说，自明年年底起，过渡期结束，农村土地承包经营权将正式纳入不动产统一登记。

不动产统一登记制度改革关键在于整合多个部门登记职责，但按照国务院明确的“行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担”这一登记与管理相分离的改革思路，农村土地承包经营权登记职责由农业部门划转到不动产登记机构后，农村土地承包经营权交易、审批、登记等工作将分设两个部门，这就体现出两个部门间工作有效衔接对于做好制度改革及行业管理的重要性。

1 部门衔接主要事项

1.1 理清职责边界

不动产登记职责机构整合时，当地机构编制部门印发的职责整合文件所列部门职责一般比较原则，为确保双方工作无缝衔接，部门沟通时，还应针对登记与管理的职责边界进行具体磋商，按照管理由农业部门负责、登记由不动产登记机构负责的原则，明确双方在工作环节中的具体分界点。衔接前，不动产登记机构应根据不动产登记相关法律法规规定，再造农村土地承包经营权登记流程，确定各类登记所需农业部门参与的工作和审批的要件；农业部门应根据农村土地承包经营权管理相关规定，确定登记职责划转后，履行管理职责必须保留的工作环节。衔接时，双方应将各自的工作流程合并梳理，查验是否存在重复工作和真空环节，协商形成完整的农村土地承包经营权登记、管理工作链条。

1.2 建立协作机制

登记以管理为前提、管理以登记为基础，统一登记后，双方协作程度将直接决定管理水平和登记效率。为避免群众来回跑路，部门间资料、信息传递应主要借助信息平台完成，这就对信息平台建设、数据清理整合、档案数字化处理、信息互通共享等提出了高标准、高要求。为降低工作成本，部门间相互应用的资料、信息在内容上、形式上应满足对方工作需要，尽量避免再加工。

1.3 对接技术标准

从时间节点来看，农业部开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点与国土资源部部署不动产统一登记工作都在2014年，两项工作的技术标准制定理应是相互借鉴、相互影响的。实际上，国土资源部制定的《不动产权籍调查技术方案（试行）》、《不动产登记数据库标准》已分别将农业部发布的《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T 2537）、《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T 2539）作为不动产权籍调查的主要技术依据和不动产登记数据库建设的规范性引用文件。也就是说，若农业部门在过渡期结束前严格执行本部门相关技术标准，其权籍调查成果和登记数据库成果应基本符合不动产权籍调查和不动产登记数据库建设技术要求，标准对接将主要体现在数据基础、精度要求等技术差异上。但各地推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的进度不同，且受地形地貌条件、经济水平、技术水平等影响，技术标准实施程度也不同，标准对接还应据实开展。

1.4 落实人财物划转

国家推动不动产登记职责整合时，国土资源部、中央编办印发的《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》（国土资发〔2015〕50号）明确指出按照人随事走、编随人走的原则，相关部门应划转相应的不动产登记人员、编制、设备和相关经费，应在政府的统一组织领导下做好资料移交等工作。特别是资料移交，历史登记资料是否完备、是否移交到位直接影响后续登记业务开展，2016年该项工作还被列入国家部署开展的建立和实施不动产统一登记制度专项督查重点内容，应着重对接。

2 部门衔接主要困境

2.1 权籍调查如何开展

根据国土资源部《关于做好不动产权籍调查工作通知》（国土资发〔2015〕41号）中的《不动产权籍调查技术方案》：“权属调查应由县级以上人民政府不动产登记机构组织完成”，但具体实施存在障碍。根据《物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，以土地承包经营合同为依据的“土地承包经营权登记”是物权。2013年11月20日国务院常务会议明确，不动产统一登记职责整合后，行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。承包双方签订承包合同、农业部门履行权属确认这一管理职责在前，不动产登记机构开展权籍调查和登记在后，虽然两个部门最新的权籍调查技術标准有相互借鉴，但成果要求不同，地方标准执行程度不同，农业部门的确权成果与不动产登记机构的权籍调查成果难以协调统一。若按不动产权籍调查技术标准开展权籍调查，测量结果很可能与农业部门确权结果不同，但又受限于承包合同的法定效力，权籍调查失去实际意义；若延续农业部门确权成果开展权籍调查，调查成果不能完全满足不动产权籍调查技术标准需求，也不能满足不动产登记需求，形成悖论。

2.2 权属纠纷如何调处

按照中央编办明确的不动产登记职责整合情况，农业部负责调处农村土地承包经营权合同纠纷，协同调处权属纠纷，换言之，农村土地承包经营权权属纠纷由国土资源部牵头调处。基于国家层级的整合结果，多数地方在整合不动产登记职责时只能延续该项规定，例如重庆，但具体实施存在障碍。第一，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时就设立，权属关系亦在此时就明确，除登记环节错误造成的权属纠纷外，多数权属纠纷主要来源于合同纠纷，既然合同纠纷已明确由农业部门调处，不动产登记机构牵头调处权属纠纷就存在力度不够的问题。第二，当前国家并未区分不动产登记职责整合前、整合后产生的权属纠纷牵头调处职责，虽然要求移交登记资料，但原农村区域不动产登记资料多欠缺，特别是山地城市，农村区域地块破碎，多台账式管理，界限难以划清，缺乏图形数据等，出现权属纠纷时，尤其是发生在职责整合前时，不动产登记机构仅凭资料难以理清权属关系。第三，分散登记时期形成的各类不动产权属交叉、重叠以及地类认定标准不同等问题，在实行统一登记后将逐渐暴露，调处该类纠纷主要取决于权属边界划定、地类认定等确权事宜，不动产登记机构难以牵头调处。

2.3 存量数据如何整合建库

按照不动产统一登记制度设计，不动产登记须运用统一的信息平台，全国各地都要完成包括存量数据和增量数据在内的数据整合汇交。按照农业部等《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）规定，全国各地将用5年左右时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并利用现有图件、影像等数据，采取符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、空间位置，制作承包地块分布图，建立以县级为单位的确权登记颁证数据库。可以看出，农业部门牵头开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作将形成较为详细的图形数据库成果，但在时间安排上，5年时间结束前农村土地承包经营权登记就已移交不动产登记机构办理，出现时间交叉，意味着不动产登记机构接手农村土地承包经营权登记并需要数据库信息时，农业部门可能还未建好，那么就会出现数据整合建库工作由谁来做、经费如何保障等问题。另一方面，农村土地承包经营权在纳入不动产统一登记前已经完成确权登记，仍存在分散登记时权属交叉、重叠以及地类认定标准不同等问题，而存量数据建库需要理清权属关系并落地，将面临既要尊重原有登记结果又要按新标准整合建库的难题。

2.4 交易审批与登记信息如何互通共享

《不动产登记暂行条例》明确不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。为了促进农村土地承包经营权管理与登记信息在部门间互通共享，农经发〔2015〕2号文将推进信息应用平台建设纳入了做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重点任务，明确以县级为单位建立登记业务系统，实现土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。从国家顶层设计来看，部门间的信息互通共享是有制度保障的，但部门具体衔接仍有难度。第一，信息互通共享的重要基础在于数据清晰、完整，这就出现了前述提到的数据清理整合建库部门衔接问题。第二，按照制度设计，要求不动产登记机构与农业部门间互通共享的登记、审批、交易信息都是部门内部管理的核心信息，从目前来看，在不动产统一登记制度改革的大力推动下，全国各地都陆续搭建了统一的登记信息平台，而土地承包合同管理、经营权流转、纠纷调处等信息化推动力度不够，部门间在登记内容、登记数据存储等方面不尽相同，信息化程度不对等，在部门利益博弈下，难以形成信息共享的双赢机制。

3 部门衔接工作建议

3.1 区别对待历史与新办

由于农村土地承包经营权登记职责划转前后执行的登记规范标准、形成的登記成果都不相同，前后工作承接度不高，不动产登记机构是否能够针对统一登记前开展的登记工作、形成的登记成果做好对外解释，或调处好相关纠纷需要具体分析。若登记职责划转时，原来的登记资料、登记人员全部划转，且交易、审批信息能够与不动产登记机构实时共享的基础上，不动产登记机构可将历史与新办事项全部接手，但从当前房屋、林权等其他登记职责划转情况来看，前述前提条件很难达到，大多数需要两个部门共同参与，则建议区别对待历史与新办。为了避免群众来回跑路，可考虑由不动产登记机构统一对外，属于原来历史部分通过部门间传递、配合完成。

3.2 尽早介入新标准

职责划转后，一方面，为减少统一登记在权籍调查、数据库建设等方面与原分散登记时因技术标准差异带来的重复工作和误差，建议不动产登记机构在农业部门开展农村土地承包经营权确权登记时，协调将不动产权籍调查、数据库建设等有关技术标准提前融入确权登记工作，提前培养一批专业人员和队伍；另一方面，为避免因标准不同而造成承包合同签订前和登记时调查结果、存量数据不衔接问题，建议将不动产权籍调查标准提前介入到承包合同签订之前，需要登记时，则可延用调查成果。

3.3 联合促进部门共赢

不动产交易、审批与登记职责分离，就意味着将不动产登记机构与土地、房屋、林业、农业等多个部门工作联系到一起，为顺利推动各项工作，特别是不能让群众来回跑路，势必需要实现全面、实时的部门间信息互通共享，不动产登记信息平台已经考虑了该项功能，建议其他相关部门加强信息平台建设，可考虑开通实时查询端口等方式来实现。

[参考文献]

[1] 黄薇，袁玮.对农村区域不动产统一登记整体推进的思考—以重庆丰都、长寿试点为例[J].中国房地产，2016（34）：39-42.

[2] 王晓慧.不动产统一登记制度推行中的阻碍因素分析[J].中国房地产，2015（9）：34-37.