制度创新与乡村振兴战略

史守剑

[摘 要]乡村振兴是中国特色社会主义进入新时代后“三农”工作的重大战略任务，而制度创新则是实施乡村振兴战略的重要抓手。本文在对乡村振兴战略的内涵进行剖析的基础上，探讨了乡村振兴战略中制度创新的必要性，最后给出了制度创新的几个具体路径。

[关键词]制度创新；乡村振兴战略

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A

十九大报告提出的实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时代，党和国家解决“三农”问题的重大理论和实践创新，为我们在新时代破解“三农”难题提供了基本遵循。

1 乡村振兴战略的内涵与特征

1.1 提升了“三农”发展的高度

习近平总书记强调，中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富。实施乡村振兴战略在十九大报告中单独占据了重要篇幅，在党章中被列为新时代七大战略之一。这标志着，乡村振兴战略是“三农”的发展，是更高高度的“三农”，是新时期“三农”工作新的指导方针。乡村振兴战略是党的重大战略安排，与“两个一百年”奋斗目标相契合，是完成全面建成小康社会任务的重要组成部分。乡村振兴战略提出坚持农业农村优先发展，这是决定“三农”发展的新的战略性决策，是当前党对国家发展、小康社会建设中农业农村发展地位的认识，凸显了“三农”发展的紧迫性。乡村振兴战略将“三农”发展理念从单纯关注农业农村向统筹城乡发展迈进，是对城乡发展的新的认识，是建设社会主义新农村基础上的提升。未来我们建设的不是新农村，而是崭新的生活生态圈，是城市化的乡村，乡村中的城市。

1.2 拓宽了“三农”发展的广度

当前，困扰我们社会的最大的矛盾是人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，当前我国发展中的不平衡现象有很多，但是最突出最引人注目的是城乡发展不平衡，这个不平衡是目前我国社会最大的不平衡，即城市的发展水平远远高于农村发展水平，城市发展速度远远快于农村发展速度；当前我国发展不充分的地方有很多，但是发展最不充分，最能体现发展不充分的地方就是农村，即农村地区的发展还有很大的空间。在对我国主要矛盾准确判断的基础上，乡村振兴战略提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。从以前经常提到的城乡统筹发展，到如今的融合发展，虽然是一词之差，但有很大的变化，“统筹”仍然是把城市当作城市，农村当作农村，但是“融合”就把城市和农村的发展放在了一起，发展的方式从平行发展变为交叉发展，发展的目标从单一变为多元。在这样的理念下，实现社会资源对农村的优先配置，尽快赶上城市的发展步伐，实现城市与乡村的无差别发展。乡村振兴战略使得农业现代化向农业农村整体现代化拓展，相对于传统“三农”发展理念，乡村振兴战略所涵盖的范围更广，是全方位的发展理念。

1.3 增强了“三农”发展深度

十九大提出的乡村振兴战略有着明确的发展要求，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业兴旺，就是依托农村资源形成产业发展，让社会资源如人力资源、资本等与农村发展相结合，最终推动一二三产业融合发展，为社会的整体发展注入源源不断的动力；生态宜居，就是在保护好农村生态环境基础上发展，不但让农村经济水平提上来，还要做到适宜居住，最终实现绿色发展。乡风文明，就是农村的精神文明建设不能松懈，不但要进步，还要文明进步，不能钱有了，邻居没了。治理有效，就是让农村的治理有法可依，让农民的生活生产更加有序便利，最终实现和谐安定。生活富裕，就是让农民的腰包鼓起来，生活水平有明显的提高，实现共同富裕。要达到以上要求，就要求我们要处理好不同产业之间、城乡之间、人与自然之间的关系，利用现代商业模式和科技水平实现融合发展。一是要抓好农村产业发展，想方设法发挥农村资源优势，打造优势产业链条；二是深化土地改革，利用土地改革发展集体经济，提高农村融资能力和经济能力；三是引导有才能的人返乡创业，利用人才发展农村经济，提高村民收入。由此可见，乡村振兴战略的提出深化了“三农”发展深度，将涉及“三农”发展的方方面面都调动了起来。

2 乡村振兴战略中制度創新的必要性

2.1 深化农村改革激发活力

唯有制度创新，才能进一步完善产权制度，才能更好地完成要素的市场化配置。要实现乡村振兴，就需要借力制度创新来激活主体、要素、市场，最终实现农村改革的整体性，发展的协同性。

制度创新是最适合推动农村发展的动力源泉，是乡村振兴的不二法宝。例如，作为农村制度创新重要举措的农村承包地确权登记颁证制度，该制度已经大范围推广，2018年是受管制年，农村承包地确权登记制度不是简单地给农民颁证，而是将土地使用证与农村创业融资、有偿退出、规模化经营等融合在一起，更进一步释放了农村的发展潜力。又如，农村制度创新的另一个重头戏是农村集体产权制度改革，之所以称之为重头戏，是因为农村集体产权制度关系到农村的基本经济制度，事关农民的切身利益。目前该制度创新已经开始大规模试点，2018年会继续推广实施，该制度创新涉及的内容主要有资产折股量化、受益分配、股份转让、抵押担保、继承等，进一步释放农村发展的活力，推动产业发展，收入增加。其他制度创新如“三权”分置、农产品价格形成机制等，都把约束农村发展的体制、机制逐步淘汰清理出去，让农村的发展一路向前。

2.2 推动城乡融合发展

城市和乡村的界限不只是地域的界限，还有制度的鸿沟，要实现城乡融合发展，就必须坚持制度创新。长久以来，城市利用地域发展优势和政策优势，在初期吸引了过多的社会资源，当城市社会资源饱和时，城乡二元体制又导致社会资源无法在市场的配置下自然向农村流动。这就导致了农村的长期“缺氧”，发展不平衡、不充分的问题自然产生。

要实现乡村振兴，就必须打破城乡壁垒，让社会资源向乡村流动。这一壁垒的最大构成就是体制机制，如何进行制度创新来矫正失衡的市场是我们必须要面对和解决的课题。目前我们看到的创新举措主要有：确定建立以工补农、以城带乡，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。下一步，在城乡融合发展方面的制度创新主要集中在构建城乡一体的公共服务体系、推动城乡之间资金、人才、科技要素的自由流动、城乡互补等。每一步的前进，都离不开体制机制的改革和创新，每一个制度的创新，都是一次乡村发展动力的释放。

3 乡村振兴战略制度创新的具体路径

3.1 乡村振兴战略中土地使用制度的创新

要实现乡村振兴，就要把控好土地、人力、资本等要素，其中土地要素是重中之重，土地使用制度的创新是其他制度创新的引领性因素。十九大报告明确指出，要深化农村土地制度改革。可以说，土地制度的创新不管是对于乡村振兴战略的实施，还是保障农民基本权利，不管是对于国家粮食安全，还是农村地区的稳定，都有着举足轻重的作用和影响。改革开放以来的很长一段时间里，国家坚持优先发展城市，农村地区作出了很大贡献，同时随着城镇化进程的加快，农村发展受到了很大的冲击。造成城乡失衡的原因众多，但土地制度毫无疑问是最重要原因之一。随着土地的城镇化，土地的资本及其附属价值由农村向城市转移，政府本应实现土地城镇化与农村发展之间的协调，但是政府并没有加以协调，这加剧了城镇和农村间土地关系的失衡，进而使得城乡发展失衡。这种失衡的表现形式之一就是土地城镇化的快速和人口城镇化的缓慢，没有城镇户口，即使这部分农村人在城市超过年期生活工作，他们也不愿放弃农村的宅基地和承包地，没有城市当地户口的他们随时准备返乡种地，从而造成农村居住人口少了，宅基地却一点儿没少。

土地是农村的根本，是农民赖以生存的物质条件，在乡村振兴战略的大前提下，土地理应成为农民手里最重要的可利用资源。要实现这一目标，就必须要完成土地制度创新，实现土地的资产和资本权能，盘活农村土地要素。具体举措有：

3.1.1 联动推进，相互协调，形成合力

为了实现“产业兴旺”，农业供给侧结构性改革不断深入，对农业用地经营性供给提出了新要求，农村建设用地改革势在必行。为了实现 “生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕” 的目标，就必须完善相应基础设施，大力引进第三产业，而这需要一定的人口聚集规模为基础。一方面，农村宅基地只限于本村成员，但本村长期居住成员却越来越少，形成不了人口规模；另一方面，基础设施和第三产业都需要占用土地，在不碰耕地红线的前提下，就必须考虑农村建设用地改革。我们应该综合考虑经营用地、宅基地用地公益性用地，统一规划，形成合力。

3.1.2 系统协调，实现“ 地—人—钱”的同步聚集

乡村振兴需要各个要素的共同发力，最重要的是解决好“人—地—钱”的问题。土地作为最重要的生产要素，很大程度上决定着其他要素的配置。我国已进入了优先发展农业农村的新阶段，随着各项政策的推进，各个要素不断向农村倾科。但惠农政策多而杂，要素过于分散，无法形成有效合力，作用被稀释。因此，我们可以通过土地制度创新，实现“ 地—人—钱” 的同步聚集。例如，通过建设用地改革，科学规划区域居民点布局，引导农民集中居住、产业集中布局、土地规模经营、优化农村基础设施和公共设施集约配置、整合农业生产和生态空间，形成各要素的同步聚集。

3.2 金融制度创新

农村产业发展离不开金融的支持，我们要创新金融制度，建立适合农业农村特点的农村金融体系，调动金融社会资本向农业农村倾斜。从宏观来看，乡村振兴战略的提出，使得农业农村在未来很长一段时间内都是国家优惠政策优先考虑的地方，农业农村商机无限，其中蕴含着巨大的投资市场。面对这一大好局势，我们要尽快解决农村地区贷款难、贷款贵、保险少等难题，加快建立农业信贷担保服务网络，全面开展以适度规模经营新型经营主体为重点的信贷担保服務。全面推进新型农业经营主体信息直报系统应用，点对点对接信贷保险、补贴培训等服务。

3.3 基层党组织机制创新

十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。创新基层组织体制，直接有利于实现“治理有效、乡风文明”，间接有利于整体农村振兴战略的实施。“三农”问题是全面建成小康社会的“短板”，实施乡村振兴战略意义重大。“上面千条线、下面一根针”，要落实好这一重大战略，农村基层党组织是关键环节。具体的体制创新举措有：一是加强村级党组织负责人的优化配置，可以定期培训考核，也可以派驻“第一书记”，发挥村级党组织负责人带头作用，带领广大村民发家致富，齐心协力建设农村。二是规范农村基层党组织“三会一课”制度。切实提高“三会一课”的质量，同时支持开展各类党组织活动形式的创新，把思想建党、制度建党落实到基层；三是创新对广大群众的政策宣传形式。例如可以编制小视频或者短文字，对乡村振兴战略进行宣传。

总之，实施乡村振兴战略是一项庞大的复杂的系统工程，落实好这一重大战略，必须不断制度创新，只有制度创新才能释放农业农村发展潜力，才能实现城乡融合发展。

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