后农业税时代农村公共服务供给探究

陈丽铃

[摘 要]农村社会进入后农业税时代，随着农民负担减轻和收入的增加，农村居民对于公共服务的需求日益强烈且多样。但后农业税时代的基层政府在公共服务供给上存在着财政资金短缺、职能错位缺位等诸多问题。本文从社会治理现代化视角出发，对农村公共服务供给存在的困境及其成因进行分析，提出切实引导农村公共服务供给主体多元化、构建农村公共服务信息网络等有效供给路径，以促进农村公共服务供给优质化多样化，切实满足农村居民的需求。

[关键词]农村税费改革；后农业税时代；农村公共服务；社会治理现代化

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A

1 引言

为治理对农民的各种乱收费现象，切实减轻农民负担，自2000年以来，中央政府先后在安徽、江苏等省进行了农村税费改革的试点工作，2003年推广至全国。到了2004年7月，中央提出税费改革分为两步：第一步是规范农村税费，第二步才是取消农业税。2004年4月，国家开始取消牧业税和除烟叶外的农业特产税，并在黑龙江、吉林进行全部免征农业税试点。2006年1月1日，全国彻底取消了农业税，自此中国农村步入了后农业税时代。农业税改革使得农民的负担明显变轻，但农业税改革取得重大成效的背后，县乡政府的财力由于农业税的取消而大幅度下降，这使得县乡政府对农村公共服务的供给能力也逐渐减弱。

根据2016年我国第六次全国人口普查数据显示，我国农村人口为662805323人，占全国人口的62.14%，数量庞大的农村人口对农村公共服务存在着极大的总量需求。同时，随着农村社会的不断发展和农村居民的收入的增加，农村居民对养老、子女教育和医疗保障服务的需求愿望日益强烈，这些都对农村公共服务的供给提出了更新更高的要求。

现状却是农村地区基本公共服务供给不足问题仍然十分突出。以医疗卫生状况为例，有57.6%的受访者认为医疗卫生是他们最关心和最需要解决的公共服务，然而根据2016年《中国统计年鉴》数据显示，2015年城市每千人口卫生技术人员为10.2人，农村为3.9人；城市每千人口医疗卫生机构床位为8.27个，农村为3.71个，其中每千农村人口乡镇卫生院床位数为1.24；婴儿死亡率在城市为4.7‰，在农村为9.6‰；五岁以下儿童死亡率在城市为5.8‰、在农村为12.9‰。城乡公共服务水平不均衡性突出，农村公共服务供给不足。

本文从社会治理现代化的视角出发，通过文献分析法、数量研究法、理论与现实结合分析法，探讨后农业税时代农村公共服务供给中存在的困难及其成因，探索有效供给的路径，有助于进一步完善农村公共服务有效供给的相关理论；为政府克服农村公共服务供给中存在的困难、实现有效供给提供一定的依据，促进政府探索公共服务有效供给的进一步展开。因此，本文的研究内容具有一定的理论意义和现实意义。

2 研究现状

2.1 后农业税时代农村公共服务供给的相关研究

张立荣、李军超、樊慧玲将农村基本公共服务界定为“农村居民在生产、生活中共同享用的具有消费上的非竞争性、效用上的不可分割性以及收益上的非排他性的公共设施和服务”。农村基本公共服务内容广泛，张开云认为“能有利于促进农业发展和提升农民福利的公共服务都是现阶段农村应有的基本公共服务，其中主要包括义务教育、医疗卫生、社会保障、农民培训、就业服务、农业技术推广与服务、社区服务和公共基础设施等”。

在后农业税时代，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村居民对公共服务的需求也日益强烈，面对当前农村公共服务供给不足的现状，许多学者展开了相关的研究。张立荣、曾维和提出可借鉴西方的“整体政府”理论和建立公共服务主体间形成跨部门（或组织）的伙伴关系，多主体联合提供，来提供无缝隙公共服务。汪锦军认为当前存在政府主导的供给模式官僚化困境、自主供给模式的资源困境和委托供给模式的监督困境，供给主体不能形成协同合力，农村公共服务供给越来越碎片化，应超越任何单一模式的思维，整合多方力量和各种资源，形成一种多元合作的结构安排，以解决任何一方或双方都无法解决的问题。郑恒峰提出以农村公共服务供给社会化为基本途径，让非政府的社会化主体参与到农村公共服务提供的过程中来，社会化主体主要包括村民自治组织、农村社区民间组织、农业龙头企业、农户家庭以及社会支农组织等。范逢春、李晓梅基于协同治理理论，提出应构建农村公共服务多元主体“动态协同治理模型”，以政府、自治组织、私人部门、第三部门及公民五大治理主体之间的动态协同合作为主，根据各自角色和不同的职能分工。周黎安、陈祎通过对1997-2005年县级面板数据进行分析，从实证角度得出税费改革使得县级政府财政负担重在长期中导致了公共服务供给的下降这一结论，认为上级政府若在平衡调节中不减少甚至增加对县级政府的支付转移，将有效缓解县级政府的财政压力，且上级政府应承担更多的公共服务支出责任。

学者们从多种角度来探索农村公共服务的供给模式，但可看出，其核心大多在于都希望通过采取多元合作策略来整合多元的社会资源，通过形成多方合力，来共同应对实现农村公共服务有效供给这一难题。但当前我国农村仍缺乏有力的多元力量，如何真正实现多元化供给还需要进一步的研究。

2.2 社会治理现代化的相关研究

2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理现代化是国家治理现代化的重要目标。社会治理現代化包括社会治理体系和治理能力的现代化两部分，强调的是治理的主体由“一元”走向“多元”，治理的向度由“单向”走向“互动”，治理的本质由“集权”走向“分权”，治理的观念由“传统”向“现代”转变。

推进社会治理现代化，核心是以人为本，维护最广大人民群众的根本利益，增强社会发展活力。现代化社会治理主要包含以下四个理念：第一，治理主体的多元化。姜晓萍认为，治理主体的多元化，要求政府必须与各种社会组织一起形成协作网络，在共同分担社会责任的基础上形成多元协同治理机制；第二，治理方式科学化。通过运用信息科学技术，搭建整合相关部门及资源的综合管理联动平台，达到为民、利民、便民相统一；第三，治理过程法治化。实现从“人治”向“法治”的转变，“强化和完善解决社会矛盾公共危机的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和公共危机的长效、制度化手段”。第四，治理机制的规范化。社会治理机制是指不同的治理主体在不同的治理领域相互协作、良性互动的系统过程。社会主体、利益需求以及物质发展的多元化趋势要求一种“协同化治理”的现代化治理范式。

综上所述，许多专家对于农村公共服务供给的分析都阐述了单一化的政府供给主体难以实现农村公共服务的有效供给。社会治理现代化理论所强调的治理主体现代化正是将公民、政府、市场、社会纳入治理框架中，共同参与治理，进而构建网格化的治理框架体系，避免单一化治理主体的低效率甚至失效，最终实现公共利益的最大化和最优化，这对于实现农村公共服务的有效供给也有一定的借鉴意义。并且社会治理现代化理论所强调的治理机制的规范化、治理方式科学化等思想也对探索农村公共服务供给的有效路径提供了新的思路。

3 农村公共服务供给面临的困境

3.1 公共服务的财政供给能力不足

在我国，基层政府是农村公共服务的主要供给者，教育、医疗卫生、就业等公共品支出主要依赖于地方政府而非中央政府，并且主要是通过乡镇政府和乡镇事业单位来实现。农业税是我国农业财政时代县级财政收入的主要来源，农业税的取消不可避免地对以县级财政造成重大冲击。虽然县级政府的财政收入除了税费收入之外，上级政府会通过转移支付提供资金补贴。但上级政府的补贴往往存在滞后性，且上级政府对基层情况不了解，在信息不对称的情况下，补贴可能最终没有流向最需要补贴的地方。财政转移支付更是存在“空转”的现象，相当部分的转移支付实际上只显示在账面上。县乡政府资金吸纳渠道手段单一，只能依靠上级政府的转移支付来决定供给的农村公共服务，难以按照实际需求来多渠道筹集资金供给。这导致许多县乡政府陷入财政危机，缺乏充足的资金来提供满足农村居民需求的公共服务。

3.2 政府职能错位缺位

取消农业税的原义是减轻农民负担，通过政府间的转移支付来增强县乡政府的公共服务能力，从原来的收粮催款转变为公共服务供给。而农业税的取消使得县乡政府的财政收入受到极大冲击，承担的公共服务职责却增多，造成“财权上收、事权下移”的现象，造成县乡政府在提供公共服务和不作为之间进退两难。在我国的压力型体制下，下级政府部门官员的晋升、奖惩等往往与完成上级政府下达指标的完成情况相挂钩，往往导致大多数地方政府以完成上级任务和满足上级偏好为首要任务，大量精力投入到各种升级考核事项中，而非投入到公共服务供给中。根据陈文胜对湖南省129个乡镇的调查数据显示，乡镇主要负责人32%的时间用于参加会议，22%的时间用于对上接待，15%的时间用于各种工作考核，只有2%的时间是服务群众。后农业税时代，县乡政府职能的转变并不成功，反而出现错位、缺位现象，严重影响了公共服务供给能力的提高。

3.3 农民利益需求表达不畅

农民是农村公共服务的最终消费者和享受者，应由农民自己参与决定县乡政府提供的公共服务的种类和方式，然而农民在利益需求表达上却存在诸多障碍：农村的分散性和农民的松散型特点使得农民的组织化程度较低，农民文化水平程度不高政治能力有限，而体制内的表达程序烦琐低效，这就导致农民很少利用已有的体制内的利益表达渠道，而实际上一些被利用的渠道也很少有实际作用，农民的需求难以得到解决，社会矛盾激化。而作为农村公共服务供给者的政府，缺乏与农民沟通，“自上而下”的决策过程所决定提供的农村公共服务的种类和方式并不一定符合农民实际的需求状况，农民需求仍然得不到有效满足。

3.4 农村公共服务供给主体单一

在我国，农村的基本公共服务实行的是政府“自上而下”的单中心供给模式，基层政府是农村地区基本公共服务的主要供给者，供给主体单一，供给资源获取渠道单一。虽说政府作为农村公共服务的主要供给主体，能够为农村公共服务提供必要的财政资源支持，并且拥有比较成熟的决策程序、强有力的执行体系，能够较高效率地提供公共服务，但同时也存在许多问题。但政府官员同样是理性经济人，具有追求利益最大化的倾向，在压力型体制下，为达到升迁的目的，会把农村公共服务供给的工作重心放在容易出政绩、时间较短的公共项目，而容易忽视一些耗时长、真正与农民切身利益相关的公共服务，农民的需求和意愿难以得到真正解决。并且基层政府供给资源获取渠道单一，财政资金不足，难以满足农民需求。造成了农村公共服务的多样化需求和供给主体单一的矛盾。

4 社会治理现代化视野下农村公共服务有效供给的路径

4.1 切实引导农村公共服务供给主体多元化

社会治理现代化的基本理念就是治理主体的多元化，由单中心向多中心转变，鼓励和支持社会力量参加社会治理和公共服务，使得党、政府、社会组织、公民多方共同参与，形成多元协同治理机制，各方共同受益，这为我国农村地区提供优质多样的公共服务提供了一种新思路。

政府虽然在提供农村公共服务方面居于主导作用和负有不可推卸的责任，但这不意味着政府供给必然能带来资源配置的帕累托最优。农村公共服务应改变传统的完全依靠政府来提供的供给模式，扩大公共服务供给主体，一些公共服务可由非盈利组织甚至私营部门来提供。同时，政府应加强农村居民的参与，可通过民主恳谈会等方式来实现直接畅通，也可让农民通过市场经济的规则途径或社会组织的互动等方式表达利益诉求。

但多元合作的前提是多种组织力量发育的相对均衡和制度环境的公平，但目前我国农村社会组织发育迟缓，也缺乏有效的市场竞争主体。如何形成多元合作的农村公共服务供给模式是一个实践难题。因此，一是要对农村公共服务进行详细分类，明确各项公共服务的供给主体，同时要明晰合作方式和手段，厘清责任边界，实行责任捆绑，防止互相推诿。二是政府應通过政策引导、税费减免、资金扶持等多种方式鼓励和引导市场、社会组织、村自治组织等主体参与农村公共服务的供给中去。三是可成立专门的农村公共服务统筹工作小组，协调解决实行过程中的具体问题，指导各主体开展工作。

4.2 政府职能归位

社会治理现代化的核心是以人为本，维护最广大人民群众的根本利益，最终目的是人民安居乐业，这与政府的价值追求是一致的。对此，县乡政权要从“统治型组织”转为“服务型组织”，建设服务型政府，转变政府职能，将工作重心转移到公共服务上来，为农村地区提供优质多样的公共服务。作为服务型的政府，特别是与民众最接近的县乡政府，应对下负责，以公民和公共利益为价值取向，将群众的满意度作为衡量工作的标准。作为上级政府，也应承担更多责任，而非将公共服务职能一味推给县乡政府，应统筹好公共服务政策的设计和规划，在财政方面要加大对农村公共服务供给的资金投入。各级政府在公共服务改革中都应要承担其相应的责任，相互协调，为保障农村公共服务供给提供经费和机制保证

4.3 构建农村公共服务信息网络

社会治理现代化核心之一就是治理方式科学化，通过运用信息科学技术，搭建能整合相关部门及资源的综合管理联动平台，寓社会管理于公共服务之中，以达到为民、利民、便民相统一。后农业税时代，随着信息化的快速发展，数据信息的作用不言而喻。县乡政府在提供公共服务的过程中，需要加强各部门之间、部门内部之间横向的及上下级之间纵向的沟通和交流，整合农村公共服务资源，积极推进农村公共服务信息交流网络的构建，实现农村公共服务供给各方的信息共享，以实现农村公共服务的有效供给。同时，还需加强农村公共服务各供给主体和农村居民的现代化信息意识和电子信息技术的培训，提高各供给主体利用电子信息技术的能力，也使得农村居民可通过网络平台反映自己的需求和愿望。

5 结语

总之，后农业税时代农村公共服务供给的终极目标和价值追求是广大农村居民能享受到优质多样的公共服务。在农村公共服务供给的过程中，社会治理现代化理论为农村公共服务的有效供给路径提供了新的探索思路。随着社会现代化的发展，通过切实引导市场、非营利性组织、村自治组织等主体的有效参与来真正实现多元合作，倡导和监督各级政府承担其应有的职责，构建农村公共服务信息网络这些解决路径，最终实现农村公共服务的有效供给，切实满足农村居民的需求。同时，在未来改革实践过程中，要坚持“農民本位”的思想，把握好尺度，防止过度市场化加剧社会不公等问题，避免走偏。

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