刘光禹
[摘 要]土地整治规划是开展土地整治活动的基本依据和行动指南,同时对推进高标准农田建设,落实藏粮于地、藏粮于技战略,优化用地结构布局,落实节约优先战略,推动山水林田湖综合整治,筑牢生态安全屏障意义重大。本文在总结《乌鲁木齐市土地整治规划(2011-2015年)》编制工作的基础上,分析了当前乌鲁木齐市土地整治面临的形势,明确了“十三五”土地整治规划主要任务,同时对保障规划的顺利实施提出了建议。
[关键词]土地整治规划;十三五;乌鲁木齐市
[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A
《乌鲁木齐市土地整治规划(2011-2015年)》实施以来,全市土地整治工作在保护耕地和节约用地,促进新农村建设和城乡统筹发展、优化土地利用结构、改善农业生产条件等方面发挥了重要作用,取得了较为明显的成效。
随着经济社会的发展,土地整治的内涵外延不断拓展,已经由自然性工程转变为综合性社会工程,成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台,土地整治已上升为国家层面的战略部署,对国家粮食安全战略、社会主义新农村建设战略、城乡统筹发展战略和节约优先战略起到了重要的支撑作用。
依据“十三五”全国土地整治的总体要求和原则,乌鲁木齐市“十三五”土地整治规划编制工作有了新的变化。笔者以乌鲁木齐市为例,在总结上一轮土地整治规划(2011-2015年)编制存在问题的基础上,分析了乌鲁木齐市当前土地整治面临的形式,明确了新一轮土地整治规划(2016-2020年)编制的主要任务,并提出了保障规划实施的措施,为更好地进行土地整治规划工作提供参考。
1 乌鲁木齐市区域概况
乌鲁木齐市位于亚欧大陆腹地,天山中段北麓,准噶尔盆地南缘,是世界上距离海洋最远的城市。辖区的东、东南与吐鲁番地区接壤;南、西南与巴音郭楞蒙古自治州毗邻;北、西两面与昌吉回族自治州相邻。辖区东西长约190公里,南北跨距约231公里,全市土地总面积13783.10平方公里。行政区域包括天山区、沙依巴克区、高新技术开发区(新市区)、水磨沟区、经济技术开发区(头屯河区)、米东区、达坂城区和乌鲁木齐县,辖区内有新疆生产建设兵团第十二师、第六师102团。
2 上一轮规划实施存在的问题
2.1 水资源极其缺乏,农田水利设施不尽完善
上轮规划实施期间,重点加强了米东区、乌鲁木齐县等部分区域农田水利基础设施建设,改善灌溉面积20万亩。因绝大部分干旱缺水,地上、地下水资源极其匮乏,且水土资源空间分布不平衡,各业各类用地须“以水定地”,土地利用与水资源的矛盾日益凸显,特别是随着城镇化和工业化的快速发展,水资源形势更加严峻,为保障工业和城市用水,只能减少农业用水,导致一部分耕地因无水灌溉,加之农田水利建设不够完善,农业收入低等原因,使得很大一部分本能耕种的优质耕地撂荒和弃耕。对山地丘陵区的耕地农田水利设施投入不足,导致这些区域的耕地质量差、产能低,急需加强山地丘陵区的农田水利建设,全面提高耕地质量和产能。
2.2 项目实施类型单一,目标任务完成不理想
在规划实施过程中,乌鲁木齐市主要开展了农用地整理和高标准基本农田建设工作,对农村生态环境建设、土地复垦、整治低效城镇建设用地等目标任务涉及较少,未能充分反映社会经济发展对土地整治多元化的要求,与国家要求通过土地整治工作提高集约节约用地水平、促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设有较大差距,土地整治的综合效益未能充分体现。
2.3 项目资金来源单一,工程后期管护不够
规划期内,从乌鲁木齐市目前已开展的土地整治项目资金来源来看,渠道较为单一,主要为新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等资金,企业和个人等社会资金进入土地整治领域的机制尚未建立,其他涉农资金也未能有效整合,资金的综合效用没有得到充分发挥。同时,重建设、轻管护的现象时有发生,项目竣工后,国土部门按规定将工程交于当地,并签署了工程后期管护合同,但在实际工作中,沟渠堵塞、设施损毁等情况时有发生,虽然设置了后期管护资金,但还是无法满足项目后期管护实际需要,造成当地对项目后期管护力度不够,降低了土地整治项目的实际效益。
3 乌鲁木齐市当前土地整治面临的形势
土地整治工作经过十多年的发展,乌鲁木齐市在全面推进新型城镇化、新型工业化和农牧业现代化,实现跨越式发展的同时,土地整治在补充耕地、保障粮食安全、优化土地利用结构等方面发挥了重要作用。但人口、资源和环境的瓶颈性约束日益加剧,亟待转变土地利用模式和方式,优化行业土地利用结构。土地整治将在全市城镇化、新农村建设和城乡统筹发展中发挥重要作用。
3.1 面临的機遇
(1)外部环境。当前乌鲁木齐市面临三大发展新机遇,一是中央高度重视新疆工作,援疆力度不断加大,乌鲁木齐市率先跨越发展具有良好的时代背景和政策环境。二是国家积极推进“一带一路”战略,为丝绸之路经济带沿线发展创造了重大机遇,乌鲁木齐市作为丝绸之路经济带的重要节点城市,更有条件抓住机遇,扩大向西开放,加快建设丝绸之路经济带中心城市。三是全面建设更高水平小康社会,加快建设现代化国际城市的进程中,新一轮城市开发建设,将推进乌鲁木齐市产业结构转型升级、经济社会全面发展。
(2)内部环境。乌鲁木齐市进入工业化和城镇化快速发展阶段,依托乌鲁木齐市的区位优势、便捷的交通条件、丰富的自然资源、独特的人文旅游环境为城市先行发展提供了有利条件,要实现将乌鲁木齐市建成“现代化国际城市和丝绸之路经济带中心城市”战略目标,城市发展需要较大空间和持续增长的用地规模,为今后乌鲁木齐市城乡建设用地整治和农用地整治提供了政策保障。
3.2 面临的挑战
(1)加快推进农牧业现代化,对农用地整理和保护提出了更高要求。全市农业基础设施特别是水利设施还不够健全,水资源利用不充分,中低产田比重较大,耕地质量总体还不高。农业现代化的加快推进,亟需加强耕地综合治理、农业补灌与培肥、中低产田改造工程等。完善农业基础设施,提高耕地质量,完善农田防护林网,对耕地整理和保护均提出了更高要求。
(2)加快推进新型城镇化、新型工业化,对低效城镇工矿用地整理提出了更高要求。随着全市城镇化和工业化水平的快速推进,消费需求进一步升级,非农产业规模不断壮大,一方面将推动对城乡居住、工业、能源、交通、水利和公共服务设施等建设用地的巨大需求;另一方面,基于生态环境容量要求,为保障基本农产品有效供给和区域生态环境,必须加大耕地保护力度,整体推进农用地整理,提高耕地质量。由于全市适宜建设的空间与耕地分布高度重合,未来保障发展与保护资源的矛盾将日趋尖锐,而为缓解这个矛盾,对低效城镇工矿用地整理提出了更高要求。
(3)加快推进城乡生态化,对土地生态环境整治提出了更高要求。农业上耕作单一,重用轻养,土壤肥力下降,中低产田比重较大,天然植被减少,水土流失加剧,加之自然灾害频发,导致土地生态环境脆弱。同时,随着各类建设用地增长对土地生态环境的破坏进一步加剧,必须大力复垦历史遗留工矿废弃地,通过土地整治加快推进城乡生态化,进一步改善区域生态环境。
4 乌鲁木齐市“十三五”土地整治规划编制的主要任务
4.1 以建设高标准基本农田为重点,大力推进农用地整治
按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准,切实加强农田基础设施建设。优化耕地多功能布局,有效引导耕地集中连片,建设7个高标准基本农田保护示范区,组织实施高标准基本农田建设重点工程,大规模建设旱涝保收的基本农田,不断提高耕地质量。
4.2 以土地节约集约利用为出发点,稳妥推进农村建设用地整理
以“空心村”、废弃地、闲置地、农村危旧房改造和乡(镇)企业用地整治为重点,有计划有步骤地稳妥推进农村建设用地整治,结合新型城镇化和新农村建设要求,加强农村基础设施和公共服务设施配套建设,同时注重保护和改善农村人居环境,加快新农村、新型社区和新型居民點建设,促进城乡一体化发展。
4.3 以提高土地生态环境为核心,加大土地复垦和宜林地开发力度
加大历史遗留损毁土地复垦力度,积极推进生产建设新损毁土地复垦,及时复垦自然灾害损毁土地,努力做到“速还旧账,不欠新账”。进一步强化林业体系建设和保护,重点加强米东区绿洲北部沙漠边缘、绕城高速公路沿线和城市周边低丘缓坡的生态绿化建设,恢复并提高城镇内的绿地系统、河流水系等的生态功能,强化乌拉泊水库、照壁山水库、红雁池水库、500水库等周边生态建设与保护,不断提高全市土地生态环境质量。
4.4 以制度建设为基础,完善规划实施保障措施
统筹区域土地整治,构建整体推进土地整治的工作模式。加强规划实施的公众参与,切实维护人民群众权益。健全规划实施管理制度,加强土地整治实施监测监管。探索市场化运作模式,创新土地整治激励机制。加强土地整治法制、科技支撑能力、队伍等建设,夯实规划实施基础。
5 对保障规划实施的一些建议
5.1 严格落实土地整治规划
各级人民政府要加强规划实施的组织领导,统筹推进土地整治各项工作,保障规划的实施。建立目标责任制,将土地整治目标任务完成情况作为考核地方政府土地管理工作绩效的重要内容。扩大规划实施的透明度,完善公众参与制度。
5.2 完善规划实施各项制度
抓好规划目标任务的分工落实,编制和实施土地整治年度计划,加强计划执行情况的评估和考核,保障规划目标的落实。提高土地整治项目管理的科学化和民主化水平。严格土地整治资金管理,充分发挥资金使用的综合效益。研究制定相关政策,合理调节不同区域、不同用途农村建设用地改造项目收益分配。鼓励和引导社会资金参与土地复垦及生态环境建设,充分调动复垦义务人和社会投资主体的积极性。
5.3 加强信息化建设
加快建立市、区(县)土地整治规划数据库,以便于对项目立项、实施,以及耕地占补平衡指标进行管理。运用遥感动态监测技术,实时监测土地整治的实施状况。结合国土资源综合监管平台建设,开展相关项目的上图入库。及时引进、示范、推广现代土地整治的最新方法和先进的技术手段,降低土地整治成本,提高效率,不断增加土地整治综合效益。
[参考文献]
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