论迁徙自由与户籍制度改革

赵倩倩

摘 要：迁徙自由权作为公民一项基本权利，一直以来，基于计划经济体制的存在，令我国对迁徙自由采取的是限制的态度。于宪法中明确了公民迁徙自由，旨在满足社会经济发展要求，吻合民主政治。取消农业与非农业人口差异对待之标准，建立统一化、可流通的户管理机制，达到自由迁徙的目的，将是未来我国户籍制度改革的方向。本文从阐述迁徙自由的内涵入手，考查迁徙自由在我国的发展过程，指出了我国当前户籍制度存在的问题，并提出了自己对户籍制度改革的构想，以期对我国进行户籍改革以保障公民的迁徙自由提供借鉴。

关键词：人权；户籍改革；迁徙自由

文章编号：1004-7026（2018）02-0015-02 中国图书分类号：D631.42 文献标志码：A

1 迁徙自由的内涵

1.1 迁徙自由的概念

就公民个人而言，迁徙自由作为公民的基本权利，属于公民人权的范畴，为公民追求幸福生活、满足价值之重要条件；就整个国家而言，是否确定公民迁徙自由为判断国家属于政府权力至上还是公民权利至上的标准所在。

迁徙自由的含义包含下列三方面：一是，迁徙自由作为公民不可剥夺的一项基本权利，同时也是人身自由不可分割的重要一部分。二是，迁徙自由为公民享有的国内自由选择居住地和出入国境之自由。上述自由受到宪法的保护，尽管国家有权制定限制公民迁徙自由，不过不可违背宪法。第三，迁徙自由还包含了由异地迁居的居民，地方政府（聯邦制国家指各州政府）无法对其歧视或展开差别待遇。

笔者认为，简言之，国内迁徙自由即在法律可允许的范围，在其享有迁入地居民同等权利之正点，公民享有选择、变更居住地之自由。

1.2 迁徙自由的性质

有关迁徙自由之性质，学者们观点不一。多数学者更赞成以一种多视角的方式来界定迁徙自由权的性质。首先，迁徙自由权具备人身自由权属性。其基本要求在于身体自由，迁徙自由则体现在公民的“身体自由”上。由此可见，迁徙自由属于人身自由中的一个重要部分。此外，迁徙自由还有着政治权属性。迁徙自由权和公民参政权间有着十分重要的关联。

最后，迁徙自由权代表着社会经济权利属性权。权利总是和利益相挂钩，尤其是在当前社会环境下，公民是否享有迁徙自由权关系着公民是否为追求更大经济利益的机会或是否获得迁居地社会保障、物质帮助机会[2]。

因此，笔者认为，迁徙自由从本质上讲属于人身自由的范畴，是人的行动自由的重要内容，但它同时又与一些重要的社会经济权利如受教育、工作等密不可分。正是由于迁徙自由具有这些价值，才值得我们重视和研究。

2 我国的迁徙自由与户籍制度

2.1 迁徙自由与户籍制度的内在联系

我国目前的户籍制度的法律法规，在一定程度上保障了公民的基本迁徙权利，不过，据此可知，我国对迁徙自由规定并不充分。导致行政机关的迁徙审批权极大限制了公民正常的迁徙，且基于户籍制度的原因，农民工及“外地人”离开原籍后，就算可以进入城市务工或经商，通常也无法获得合法“居民”身份，更不可以获得和城市居民平等的发展机会、社会地位，也无法获得公平公正的待遇。当前我国的户籍管理制度以“户口”作为标准，将国民分为“居民”和“农民”，这种情况下，“户口”不仅属于身份的象征，还具有资源享有权的特点。在这样的情况下，导致了出现了权利不公平的问题。一个人只有获得了地区户口，才会拥有该地区资源分配，包括就业、教育、住房、医疗等方面的权利。这是一种法律所认可的歧视。

户籍制度改改革与公民的迁徙自由有着密切的联系，没有迁徙自由，在市场经济条件下就难以实现充分的劳动权。户籍制度改革的目的就是要确立公民的迁徙自由，这是社会主义市场经济发展的必然趋势，也是国家尊重和保障人权的具体表现。

2.2 我国当前的户籍制度存在的问题

我国当前的户籍制度存在着诸多问题：

2.2.1 现行户籍制度阻碍了公民基本权利的实现。迁徙自由权属于一项人之本性权利，但是在我国，自从1958年现行户籍管理制度出台以来，几十年间，公民迁徙自由权一直以来游离在《宪法》外，从而导致了我国公民在现实生活中存在着种种权利被限制、被剥夺的情况。我国《宪法》第33条明文规定：所有拥有中华人民共和国国籍的人均属于我国公民，法律面前一律平等。不过，我国户籍制度却将城市与农村进行了硬性区分，且公然限制部分人的迁徙自由权。

2.2.2 现行户籍制度影响了劳动力的合理配置。人力资源作为生产要素下的活跃要素，只有透过流动才能达到人口的最佳配置并获得较大收益。可见，社会发展是通过人力资源的流动与优化组合达到的。此外，市场经济的重要前提即达到劳动力的自由流动，而这也是发展社会市场经济的关键所在。但是我国现行的二元户籍制度像一条无形的绳索束缚着人们的自由流动，阻碍了市场本身对人力资源的有效配置。

2.2.3 现行户籍制度阻碍了我国城市化的进程。城市化是农业入口向非农业人口转化并最终集中在城市的过程，是人类进步必然要经历的过程。城市化程度属于衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平之重要标志。近些年，全球范围内不少国家先后步入城市化快速发展期。而我国的城镇化发展是在改革开放后开始的，大量农村剩余劳动力涌进城市工作、生活，推动着我国城镇化发展。不过，和西方发达国家相比，仍然落后于发达国家水平。

3 关于我国户籍制度改革的设想

3.1 建立和完善与户籍制度相关的法律体系

3.1.1 在宪法中恢复公民的迁徙自由权。近年来，随着市场经济的不断深入发展，到外地就业、求学的现象日益增多，政府虽不再像过去那样对公民迁徙严加限制，但是新的问题摆在人们面前，公民迁徙的绝对自由和人口管理的相对无序。这一问题的出现，使将公民迁徙自由权写进宪法的迫切性更加凸显。应尽快在宪法中增加公民迁徙自由、居住自由的条款，规定了中华人民共和国公民不管其出身于哪、居住在哪，均能享受基本社会福利保障和就业机会。任何机关和个人不可以任何借口于户籍中增加社会评价。彻底消除人和人之间、城市和农村居民的隔离与歧视，实现人人在市场经济动作中的平等。

实现人力资源在市场规律的指导下自由流动、合理配置。

3.1.2 制定专门的《户籍法》规范户籍管理制度。由于户籍的改革缺乏相关法律制度的保障。1993年6月，国家相关部门草拟了我国户籍改革方案，提出包含“取消农业、非农业二元户籍制度，统一城乡户口登记，实施住地登记原则，有效地推动户口迁移政策”的改革。不过，在户籍改革中，除《居民身份证条例》是由全国人大常委会通过且颁布之外，其他改革措施均以《意见》、《通知》之形式颁布。对一直以来户籍改革产生了不利影响。基于这个原因，笔者认为为推动我国户籍改革的良好发展，保障此项工作法律依据，将改革成果以法律方式固定，要求尽快制定合乎社会主义市场经济发展要求的新《户籍法》，有效地推动户籍制度的开展。

3.1.3 修改和完善相关的法律法规。我国户籍制度改革的关键就是消除那些附加在户籍上的各种权利、社会福利，达到公民身份事实平等的目的。这样的剥离实现在很大程度上推动社会制度的变革，这就要求各方能及时调整并完善包括就业、社会保障、教育医疗等法规。通过法律的方式有助于保障公民享有接受义务教育之权利与社会保障之权利；进而调整之前在劳动就业与公民选举中的法律法规，推动公民权利实现法律平等，外来流动人口也可以通过行使选举权与被选举权等方面的公民政治权利：建立专门化的权利保障机制。厘清所有和公民迁徙自由权与平等权相悖的法规，进而为推动我国户籍制度的良好改革及社会经济的良好发展提供重要的法律依据。

3.2 废除“二元户籍管理制度”实现户籍管理制度“一元化”

基于我国二元化户籍管理模式决定了城乡二元经济结构，对于推动我国城市化发展和城乡良好协调发展产生了制约。

特别是当前伴随社会迅速转型，二元化结构在很多角度与社会系统的运行及社会市场经济的发展出现了不适应性。由此视角可知，推动户籍制度改革和发展，成为社会发展的趋势。

计划经济体制下的二元户籍制度的改革也势在必行，要求能顺应历史的发展，深入落实一元化户籍制度。从公平公正的角度来讲，平等的现代化身份是公民享有均等社会发展机会的重要前提。只有实施一元化户籍管理，才能有助于赋予公民平等化的现代化身份，从而达到社会在最大层面上实现现代化，才能彻底推进我国社会主义市场经济的大发展。

3.3 推进相关配套制度的改革

戶籍制度属于我国社会体系中的基础制度，承担着重要的社会控制作用。所以，户籍制度的改革也相应地关系到配套制度的改革，只有达到配套制度的同步改革，才能保障我国户籍制度的良好发展，取得成功。第一，完善社会保障制度。完善农村的社会保障制度，建立城市流动人口的最低生活保障制度。第二，改革企业用工制度，实现就业公平，消除招聘中对非本地户籍人口就业的限制。第三，推动公民平等受教育权的实现。

参考文献：

[1]陆益龙.户籍制度——控制与社会差别[M].商务印书馆，2003年版.

[2]王新华.中国户籍法律制度研究[M].中国公安大学出版社，2001年版.

[3]张雷.当代中国户籍制度改革[M].中国人民公安大学出版社，2009年版.

[4]武勇.迁徙密由权利分析[J].河南政法管理干部学院学报，2007（5）.

[5]刘贵山.1949年以来中国户籍制度演变评述[J].天津行政学院学报，2008（l）.

[6]孙中民.户籍制度改革的国际经验与我国的路径选择[J].理论界，2007（2）.

[7]姚秀兰.论中国户籍法律制度改革[J].辽宁公安司法管理干部学院，2008（7）.

注释：

[1]杜承铭：《论迁徙自由权》，载于《武汉大学学报（社科版）》，2001年第4期.

[2]武勇：《迁徙自由权利分析》，载《河南政法管理干部学院学报》2007年第5期.