主体分歧的重构：邻避项目社会稳定风险的多元共治

[摘要]应对社会稳定风险带来的挑战，除了探究风险本身的形成规律之外，还应该从治理层面进行深入的分析。本研究循着一种问题应对的“中国式表达”，借用了“中和位育”的思想，认为社会稳定风险的防控首先要实现项目建设过程中利益相关者系统各安其位、各司其职，将风险制造者、风险承担者、风险传播者与风险治理者统合为一个整体，实现多元共治的社会稳定风险治理体系。

[关 键 词]邻避项目 社会稳定风险 多元共治 精细化治理

[作者简介]王伯承（1988-），男，汉族，河南商城人，上海海事大学马克思主义学院讲师、华东理工大学特大城市社会风险研究中心研究人员，社会学博士，主要从事社会治理、马克思主义中国化研究。

[中图分类号]C911；C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2018）02-0040-08

夫利莫大于治，害莫大于乱。夫五帝三王所以成功立名显于后世者，以为天下致利除害也。事行不必同，所务一也。

——《管子·正世》

喜怒哀乐之未发，谓之中；发而皆中节，谓之和。中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉、万物育焉。

——《礼记·中庸》

前言

新时期中国社会稳定风险的演化趋于复杂化。十八届五中全会以来，党和政府明确了加强和创新社会治理，并提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。2017 年 10 月 8 日，习近平同志在十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。在之前“共建共享”的基础上，增加了“共治”，更加充分地体现了治理的核心思想。因此，应对社会稳定风险带来的挑战，除了探究风险本身的形成规律之外，还应该从治理层面进行深入的分析。风险的产生发展与治理有高度的相关性。治理不佳可能诱发各种各样的次生风险，邻避项目社会稳定防控体系的建构可以延缓风险发生，规避风险，以至实现风险的有效应对。当前虽然有个别研究，但大都不系统、不具体或仅仅给出政策建议：如曹祖耀、秦春认为可以从选址决策做充分的内部论证、强化公众参与、细化对利益补偿和回馈、信息沟通等四个方面防范邻避型风险的发生；张乐、童星阐明公众邻避情结的路径依赖，加强对公共信任脆弱性的研究，构建风险感知—风险沟通—公共信任的理论分析框架，提升邻避设施项目风险评价的理论指导水平；谭爽指出，可从安全之忧、利益之争、权利之辩和文化之殇等几个方面分析邻避项目社会稳定风险的产生原因，并提出提升项目安全性、改进补偿手段、注重公民权利、塑造健康文化等应对之策，等等。

社会稳定风险作为一种社会冲突的潜在可能性，不同群体的对立和对抗是其本质属性。追本溯源，邻避项目社会稳定风险利益主体的角色定位与分歧，决定了政府、企业、公众和媒体四方在社会稳定风险的生产与演化中的博弈互动。主体分歧表现为不同的话语系统区隔——政府的“维稳”话语系统、企业的“逐利”话语系统、公众的“民权”话语系统与媒体的“信息传导”话语系统，这种话语系统区隔导致影响社会稳定的制度性风险、技术性风险、文化认知风险依然大量存在。本研究循着一种问题应对的“中国式表达”，借用了中和位育的思想，认为社会稳定风险的防控首先要实现项目建设过程中利益相关者系统各安其位、各司其职，将风险制造者、风险承担者、风险传播者与风险治理者统合为一个整体，建构从单向主导到多元共治的社会稳定风险治理体系，实现“多元对立”走向“良性互动”，从协调国家社会关系、大力发展社会组织、增强社会自主性等方面入手，进而真正实现风险的根源治理。

一、 主导者，统全局：项目建设与风险治理的政府担当

（一） 政府主导下的项目建设与风险规避

邻避项目建设的根本在于经济社会发展的现实需求，“强国家、弱社会”在此表现为中国现代化建设素来被置于国家的干预与控制之下——而相应地，民众对国家特别是中央政府又保持相当的信赖——一方面国家要主导大型项目上马，实现经济平稳发展；另一方面又要积极应对项目建设可能出现的风险，保障人民福祉。美国学者曼瑟尔·奥尔森在《权力与繁荣》一书中的观点对此有启示性意义。

如果能协调好政府权力与个人权利之间的关系，国家就会走向繁荣，反之则会走向衰败和没落……因此，经济繁荣与否的命题则转变为政治权力运用是否恰当与合适的问题。权力与繁荣，或更具体地说，权力优先于繁荣，或强制性规则优先于自愿交换；或更极端地说——政府决定增长，因为没有政府，个人权利便无从谈起。

Feinerman的研究发现，只要利益相关方参与政治游说，而且政治家不是极端腐败，政治角逐后的選址点在地理空间上与社会最佳效益选址点相距将非常近。因此，应当转变以往以项目为中心的风险控制策略，建立以政府为中心的主动管理模式和动态实时的、全项目周期的社会稳定风险管理系统。进而实现诸如GE Mcavoy所谓的“技术管控”（Controlling Technocracy）和Barry G. Rabe的“超越邻避”（Beyond NIMBY）。

在应对邻避风险问题上，要强化政府在维护民众环境权益中的义务与责任，其不仅主导经济发展，而且在环境保护上也应成为“强政府”。为了及时有效地回应人们对环境权益价值的期望，政府应加强执法和市场监管，应对环境违法成本低、守法成本高的问题，建立和完善环保目标责任制、排放总量管控制、环境急救评估制、环境危机应急制等。同时，政府应该向公众保证，给予他们优质、安全的生存环境和系统、科学的环境教育等。

（二） 专家系统的信任重塑

现代风险日益精密化，一般公众难以洞察，所以风险的界定权掌握在技术专家的手里，而这些专家又与资本或商业活动具有紧密的联系，形成一种所谓的“合谋”关系。

百姓反对的不是项目本身，反对的是不走群众路线、一手包办的、不切合实际的官僚主义政策，这次事件是群众出于被迫无奈而采取了过激行动，这就是这次事件的本质所在。（HQW， 厦门）

问题是，一个在外国能运作的很好的项目，到中国往往就变得面目全非。为什么呢？因为，地方政府某些部门有严重腐败问题，官商勾结，在项目建设中会拿工程建设方的大量回扣。这直接导致工程偷工减料，最终导致设备运行程序不完备，进而发生事故。（XJM，宁波）

所以，技术风险处理不当往往会导致专家系统的失信，继而邻避风险被认为是以政府为代表的专家系统进行工业建设“谋划”下的产物。高和荣认为：“社会危机事件的频繁发生不在于社会的转型以及风险社会的到来，而在于我们还没有建立起信任关系、信任制度及其实施与监督机制。”笔者却认为，信任危机本身就是一种现代社会风险。现代性使专业化扩展，即使在某些领域里，专家系统内部也难以拥有对风险的一致意见，政府社会治理的权威性受到了质疑。在现代社会治理模式下，政府、市场、社会组织及个人等多元主体各自发挥着不同的作用。中国共产党“立党为公、执政为民”的基本理念实现了人民群众对党和国家的信任，从而奠定了政府特别是中央政府社会治理领导地位的基石，也构筑了民众对专家系统的信任基础。

我个人感觉中央大的文件类似于“定海神针”，现在很多地方（政府）存在地方保护主义，它可能纯粹为了GDP的考核绩效，其他很多东西可能考虑得不太全面……（CZ，茂名）

中央政府起大的宏观作用，虽然它无法管到具体细节上的东西，但是毕竟是一个最正确的指引方向，它是完全不会有私心的，这和地方政府不同，地方政府有可能存在为追求政绩而出现地方保护主义、形象工程、面子工程等现象……（XLJ，昆明）

（三） 政府负责与多元参与：邻避项目社会稳定风险的治理体系建构

转型期我国经济社会发展阶段的复杂性与特殊性导致社会治理难度越来越大。其实社会治理的广泛性、多元性，已经决定了社会治理的主体应该是多重主体而非单一主体，应该是多种模式而非单一模式。社会治理绝对不是某个治理主体“排他性增长”，社会多元主体共同参与治理，成为解决诸多繁杂问题的有效途径。此外，社会治理不应是碎片化的管理，而是能各司其职的多元主体共同治理。社会共同治理是社会治理的核心所在，这是分析社会治理的根本。

现代社会治理强调多元化治理主体，政府、市场、社会组织、企业事业单位、社区及个人等诸多方面和行为主体已经发展成为这一共同体不可或缺的组成部分。十九大报告指出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。因此，在风险社会的语境下，政府及其行为成为专家系统的重要组成部分，对这一系统的有效认知有利于剖析风险产生的根源，进而推动政府引领的多元化社会治理。

面对邻避项目建设场域中多主体间的矛盾与问题，虽然需要从自上而下的“管理”转变为上下互动、主体多元的“治理”，但是国家治理仍然是现代公共领域治理的核心。虽然要引入私人领域的治理，但是政府的治理依然需要发挥重要作用。在中国传统儒家文化的熏染下，政府的权威性和社会民众对国家尤其是中央政府的普遍认同，保障了国家意志的贯彻，实现了社会整合和对社会秩序的维护。

二、 谁污染，谁治理：企业环境风险的自我控制

（一） “谁污染、谁治理”的原则

“谁污染、谁治理”是中国环保法的一项基本原则，也是环境保护工作中一项重要原则。早在1979年9月13日，全国人民代表大会常务委员会令第二号公布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》第六条就已经规定：

一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏。……已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照“谁污染、谁治理”的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、搬迁。

当然，随着时代的发展，“谁污染、谁治理”的思路也应该有着相应的权变，排污企业自行解决治理问题可以转向第三方治理。这符合2013年十八届三中全会提出的 “谁污染环境、谁破坏生态谁付费”的原则，并且在法律法规中有进一步的体现，特别是在2014年4月24日新颁布的《中华人民共和国环境保护法》进行了明确规定。

将“谁污染、谁治理”与第三方治理相结合，坚持“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则，实际上是要进一步建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

（二） 第三方参与与风险治理专业化

“谁污染、谁治理”是我国环境污染治理的基本原则，但随着环境污染治理工作的要求越来越高，企业注重生产而忽视治污的短板及局限性就日益显现出来。要想治污工作取得预期效果，就有必要委托第三方专门承担该工作，这不仅是治污专业化发展的必然要求，而且有利于節约社会成本。此外，环境污染治理工作备受公众关注，但是企业如何治污，采取了哪些措施，取得了哪些成效，社会不易监督；实行第三方治理后，可以将治污工作情况定期向社会公布，接受委托企业和社会公众的监督，更好地推动治污工作的开展。

作为有环境风险的邻避项目建设，企业很难建立一个有利于环境保护的自我调节机制。同时，由于经济实力、技术水平和其他因素的制约，同样很难做到每个企业都建立污染控制设施。污染控制在我国应借鉴成熟的国际惯例，实施第三方治理模式——排污企业通过支付污染费用的形式，将环境的专业治理交给具备专门资质的环保公司。具有邻避属性的工业企业和工业园区也可利用这种模式，以减少污染处理成本。为此，需要进一步规制第三方治理市场，避免价格恶性竞争导致企业污染控制不到位、不过关，环保设施运行不正常，排放不达标等问题。

可见，企业环境风险的自我控制与工业污染治理仍沿用“谁污染、谁治理”的原则并不过时。环境污染第三方治理，本质是需要污染者支付相应的环境成本；而且“谁污染，谁治理”这在民众中间也有很好的认知基础；继而第三方治理有利于实现环境风险治理的专业化。

据说这边现在的政策是，如果某一个企业它的排放超标的话，那么，就需要去购买这个排放量。那就是说这个排放量好像现在已经成为一种商品呢。（CG，茂名）

综上，“谁污染、谁治理”的原则和第三方治理原则是企业环境风险自我控制的有效考量和现实选择。

三、 受损者，靠组织：环境权益损害表达的共同体依附

“受损者，靠组织”是指环境权益的利益受损者，他们的利益表达，既要靠“组织”，亦要靠“组织”。前一个组织是动词，表明要靠集体动员的力量；后一个组织是名词，特指环境权益损害表达的共同体依附。政府面临着治理的两难境地：有害污染项目的建设会造成一部分民众的利益损失，但不建则会造成更多民众利益的损失。在这种情况下，可以采取的有效方法是以组织为中介，加强社会公众、技术人员和政府官员之间的信息沟通和交流，进而降低所带来的社会稳定风险。

（一） 共同体依附的现实观照

中国是一个伦理本位的社会，国家对社会组织的培育与监管比较缺乏，这影响了社会组织参与社会治理的积极性和规范性。从十八大到十九大，中共中央实际上提出了一条扩大组织化有序参与、强化权力制约与监督的战略方针，诸如“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”、“激发社会组织活力，使社会组织在法治社会建设中发挥积极作用”等等。然而，中国社群主义的形式与西方特色的社群主义有明显的区别，即西方的社群主义是与所谓的民主因素紧密联系，而中国的社群主义与所谓的伦理因素相结合。但是可以在社群主义理念的基础上推进民主。进入到现代风险社会，“在计划经济和社会压制带来的所有负面经验之后，独立化与个性化的个体首先追求更高的生活水平和个人的独立”，并在此基础上意欲进行政府倡导的公民参与式的社会治理。

在中国当前的社会发展阶段，一方面，政府依然扮演强有力的角色，在传统社会治理模式中统治与被统治、命令与服从的二元关系维系的能量仍然强大；另一方面，伴随公民权利意识和环境意识觉醒，政府习惯性地“替民做主”已经难以持续，伴随着市场经济和公民社会的发育，“群己权界”已然在普通民众身上生根发芽。对政府来说，必须增强政府公信力，把握好政府在邻避问题中的位置——在我国的国家制度安排中，政府始终处于社会的主导地位，以机会主义倾向的妥协应对社会稳定风险只能是治标不治本，政府决策只有真正追求社会的公平正义才能从根本上实现化解社会稳定风险的目的；对居民来说，需要倡导合法维权、冷静克制，通过制度化渠道进行利益表达，非制度化的越轨行为与“闹大”逻辑，其实是一种制度失范的体现，要减少民众因不满而引发的社会稳定风险，必须构建有效的制度化利益表达机制，使个体重回制度化的庇护。

（二） 共同体依附的实践可能

虽然中国社会经济建设取得了巨大成就，但同时也衍生了大量的社会稳定风险，其重要原因之一即在于缺乏社会组织与团体庇护作为过渡，致使基层政府与社会公众之间面对面地对抗。大量的社会矛盾和冲突，如果缺乏社会组织作为过渡或通过中间层来消化，将直接诉诸基层政府。因为中国的组织化程度较低，大量的利益诉求是以个人而非组织的名义出现。因此，面对分散的个人，政府可以保持绝对的强势，利用公共权力“随意”作为；同时无组织的个人力量相对来说又是极其薄弱的，甚至只能进行所谓的悲情抗争，以表达其诉求。

因此，共同体依附的实践可能，即是增强民众权益表达的力量。不仅能有效缓解政府维稳权力和公共权利的对抗，促进政府与社会组织之间的有效合作，而且社会组织可以开展自主调研或参与政府组织的调研，尤其是基层社会组织，因为来自基层，贴近民众，可以运用自身拥有的优势开展调研，为政府的政策制定提供支持，又可以分析情势，结合见闻和理论思考，发现问题，进行问题导入，以达成冲突与抗争的实质解决效果。

现阶段，面对邻避项目社会稳定风险，需要进一步加強社会组织建设，以实现社会稳定和协调职能，使社会组织在协调政府与人民的关系中发挥着重要作用，实现“真正冲突并不如人们说的存在于个人与国家之间，而是存在于国家与社会组织集团之间”。当前提升民间组织自由、民主、自治，是建构冲突化解的组织化与制度化通道的必由之路。

四、 传导者，正视听：新闻传播媒介的规范与整合

媒体可以扮演调停者的角色，提升社会的弹性与稳定发展。要避免邻避项目建设中的主体分歧与风险演化，对传播媒介来说，需体现新闻专业主义，尽管媒体在风险诱发中扮演着“推波助澜”的角色，并且对其监管也存在难度，但传统媒体依旧有较高的公信力，它们发挥积极功效，可以避免各种非正规渠道的信息诱导，防止民众误入歧途。

（一） 新闻媒体社会责任与公众的信息选择偏好

媒体的社会责任，首先是准确地传播信息，客观顺畅地表达民意。同时，媒体的社会责任也有另一个重要意义，那就是媒体应该把握方向，引导舆论，营造良好的舆论环境，进而有利于社会的发展和进步以及社会的和谐与稳定。

我们应该看到，在激烈的市场竞争压力下，一些媒体的社会责任也被削弱、忽视，处于被遗忘的危险之中。新闻媒体的责任，是要坚持正确的舆论导向，无论媒体市场的变化如何，新闻的社会责任都是永恒的。其核心是对党和国家负责，对社会公众负责。近年来，网络舆论监督力量越来越大，与之形成鲜明对比的是，一些主流传统媒体往往面对公共事件，不能准确地报道和反映问题，这样的后果导致了网络谣言的流传。所以，传统新闻媒体惟有以开放的姿态，从严肃、中立的立场出发，查证对事实真相的报道，这样才可以很好地提升舆论影响力。

事实上，在信息爆炸的今天，网络舆情不等于网络民意，网络传播失真也逐渐为人们所熟知，而传统纸媒的真实性依然为广大民众所认可。所以，传统媒体的公信力能够起到促进政府工作透明、弥补信息不对称和风险沟通的作用。传统媒体作为“党和人民的喉舌”，在邻避项目推进的过程中，提前发布项目建设信息，解释应对邻避设施外部效应的技术措施，公布项目风险分担、成果共享的细则等，就能够在一定程度上抑制风险在媒介传导中的放大，进而有效减少民众的怨恨情绪，实现邻避项目社会稳定风险的有效抑制与规避。而且民众针对PX等邻避设施的报导也不乏自己的态度，并非一味地盲从。

看发布渠道，比如一些小网站出来的新闻，那肯定不是确切的，一般大的网站像腾讯、新浪等官方发布的，或者当地政府相关的媒体平台发布的，才可能是真的。（TX，大连）

我获取相关信息的渠道主要是网络。我对传媒报道的态度就是会客观分析，因为有一些新闻传媒报道可能会带有某种倾向性。我要多看一些类似的新闻报道然后辩证地看待问题，要有自己的分析，才可能得出正确的结论。（ZJP，成都）

（二） 多元化舆论环境中信息的正确引导

信息来源多元化、信息生产方式多元化、信息传播途径多元化，共同造就了多元化的舆论环境。这就要求传统主流媒体积极进行引导，建立媒体与受众相互之间的认同感，对相关信息进行客观解读，寻求行业监督，引导人们以理性精神来辨明信息的真伪，促进公众舆论理性化。

对于我们80后而言，处于一个网络时代，政府发布的基础性事实，我会选择相信，但可能更倾向于在网上看“公知们”的一些言论，比如说厦门小鱼社区，而不是政府宣传部门，我个人感觉并不是不相信当地政府，而是从当地政府那里可能无法了解事实的全貌……（WF，厦门）

媒体作为站在社会信息传播浪潮前头的引导者，要切实承担社会责任，秉持高度的社会责任感。主流传统媒体在风险遍布的时代必须承担一定的社会责任，其引导力往往是基于其影响舆论。面对网络非理性情绪，主流媒体只有通过实际调查，才能还原真相，只有分析指出问题的症结所在，才可能有效地引导舆论。可见，主流媒体在多元化舆论环境的正确引导，主要是通过客观的解释来提高公众对风险的正确认识，客观地报道和影响舆论，从而有效引导舆论的正确方向。

（三） 邻避信息的媒介整合

面对邻避项目建设过程中的突发事件，为了方便事件真相的调查和控制社会舆论的需要，政府大都采取“冷处理”的办法，等查明真相后才通过媒体公布事件缘由。这样的处理手法在历史的特定时期发挥过相当大的作用，然而在媒体信息传播速度日益加快、社会透明度日益增强的今天，面对邻避项目建设过程中民众产生的邻避情结与邻避行为，政府的“失声”或“发声”滞后，都会给流言传播以及社会稳定风险的演化留下空间。事后“亡羊补牢”的信息披露和科普宣传，实则都“为时晚矣”。所以，邻避项目的推进，只有不掩盖真相，主动在大众媒体上第一时间做好宣传和报道，才能赢得邻避设施周边民众的信任和支持。

当下，一方面，传统主流媒体和网络媒体生存竞争激烈；另一方面，主流媒体因其舆论影响力，还受到政府的严格管理和约束。正因为如此，主流媒体应该以身作则，发挥舆论控制和引导舆论的积极作用，积极参与热点话题讨论，发挥作用，避免关键时刻的失语，引领舆论的方向。在当前的媒体环境下，传统主流媒体报纸等要保持权威性、严肃性；而那些市场化程度高的报纸或网络媒体，追求大众化、娱乐化无可厚非，但亦不可放弃真实性这一媒体底线。

不同于传统媒体，新媒体传播速度快，范围够广，影响大多数人的生活方式，中老年人都开始玩网络了，微信呀，这些……报导的信息有真有假，同时一些媒体追求“点击率”，甚至以虚假的方式来吸引受众，因此我们要学会甄别，假新闻太多，网友们很容易不自知地成为了假信息的传播者，不管是传统媒体还是新媒体，在信息爆炸的时代，一样都应该承担着舆论引导者的角色，去伪存真才是硬道理。（GZ，大连）

没有哪个社会是完全开放和自由平等的，同理，也不可能彻底解决信息不对称的问题。但是，我们要尽可能地向这个方向努力，特别是要发挥主流媒体和官方媒介的作用，我们有信心期待主流媒体在新闻媒介传播的信息整合和价值引导上的功能发挥。世界著名新闻人普利策曾经说过，什么样的媒体造就什么樣的民众。报道邻避设施相关信息的媒体，需要履行相应的社会责任，不同的媒体可以有不同的形式，但不能认为，社会责任只是主流媒体担负的义务。任何形式的媒体都必须承担相应的社会责任，这是毋庸置疑的。

小结

“中和位育”最先出自《中庸》，潘光旦先生曾从社会学的视角阐释了“位育”，其中的“位”是说每个人都要各安其位，即“安其所”，待在自己应该待的位置，这样社会就有了秩序；“育”是“遂其生”，即在自己的位置与环境中发育成长，社会就变得和谐了。因此，在邻避项目社会稳定风险的治理与防控中，首先要实现项目建设过程中利益相关者系统各安其位、各司其职：政府作为国家经济开发和邻避项目建设的主导者和社会治理的主体，要统领全局，实现环境污染的监管与责任承担；秉持“谁污染、谁治理”的原则，企业需要做好环境风险的自我控制；项目周边民众作为潜在的利益受损者，应避免个体与国家的直接对冲，在环境权益表达上通过组织化行动实现共同体依附；新闻媒介作为项目建设信息的传导者，应发挥传统媒介公信力强的特质，及时公布信息以正视听，整合并规范邻避信息的传播。如此，多元共治的社会稳定风险治理体系及其精细化治理能力的建构，提升了风险治理的社会化与专业化水平。组织和动员各方面群众积极参与社会治理，做到共建共治共享，才能进一步实现社会 稳定，增进人民福祉和满足人民群众的美好生活需要。

（责任编辑：徐澍）