乡镇政府财政支出绩效管理问题及对策研究

柏爱荣

乡镇政府作为地方政府最基层的一级，财政支出管理水平与社会公众的利益密切相关，但是目前存在重收入轻支出、支出使用效率低下、支出结构不合理等问题，这些问题的存在破坏了乡镇政府社会经济的健康发展。因此，必须对乡镇财政支出进行合理的绩效管理，提高乡镇财政资金的使用效率，极大地促进城镇居民的社会福利水平。

乡镇政府 财政支出 绩效管理

研究背景及意义

（1）研究背景

乡镇政府是我国各级政府当中最基层的一级，是与我国农民最密切相关的一级政府，三农问题是国民经济发展的基础，乡镇政府的经济发展更是我国经济发展中最基础的力量。20世纪以来，公共财政改革主要集中在部门预算、国库集中收付以及政府采购这几个方面，虽然公共财政改革大幅向前，但是由于种种原因导致财政问题并没有得到完全解决。尽管十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出“建立预算绩效评价体系”，但是公共财政绩效管理工作的开展人十分有限，目前主要集中在省市县三级政府，乡镇政府开展的十分少。树立高效率的财政支出绩效观念，提高乡镇财政资金使用效率，缓解乡镇资金紧张问题，具有十分重要的现实意义，同时开展绩效管理工作也是提高乡镇政府财政保证能力和政府履职能力的有效途径。

（2）研究意义

乡镇财政支出管理水平与社会公众的利益直接相关，财政支出效率高可以极大的促进一个乡镇经济发展水平。乡镇财政支出管理反映地方经济发展的特点，对于全面深化财政体制改革具有十分重要的意义。优化乡镇财政支出效益是实现可持续发展、构建和谐社会的重要内容，同时也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。财政支出使用效率高，政府的服务职能就能最大限度的展现，优化乡镇财政支出的发展，对于乡镇政府完成财政公共保障具有实际意义。优化乡镇财政支出结构，实现支出与管理的有效统一，可以进一步推进政府服务职能的转变，促进乡镇政府建设服务行政府。同时对于改善机关干部作风建设，提高机关工作人员专业素质等等发挥着巨大的作用。

乡镇政府财政支出绩效管理存在问题分析

（1）绩效管理的法律制度不健全

目前我国绩效管理工作尚处于改革时期，并未出台绩效管理工作的法律法规，这就使得绩效管理工作缺乏法律上的支持。2011年，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），一些省份也出台了相应的绩效评价管理工作试行方法，从中我们也可得知目前绩效评价管理工作的开展主要依据于部门规章和地方政府政策，而法律依据严重缺失。由于没有严格的法律规定，而各地方政府对绩效管理的理解也有所偏差，因此各地方政府都根据自身的需求，对绩效管理的范围、绩效管理主体的职责、绩效管理工作的程序、绩效评价指标体系的设计等等作出了具有地方特色的规定。

（2）缺乏财政支出绩效观念

乡镇的许多部门在推行项目时将主要精力用于争取财政资金，而对资金使用效率的衡量却差强人意，许多项目还没有经过充分的绩效论证就立马开工，往往导致了资金使用效率低下。有些部门对绩效管理工作仍存在误区，认为是领导要求做的，对于绩效管理工作的文件大多流于形式，并无实质性内容，只要绩效管理工作不影响资金的拨付就应付了事，对于管理过程中出现的問题也不认真研究和解决。而对于未达到绩效管理目标的责任人，乡镇也并未出台相应的处罚措施，这就使得各部门更加忽视绩效管理工作的开展。

（3）绩效管理队伍建设欠缺

乡镇绩效管理专业人才也十分缺乏，不仅缺少专业型的绩效管理人才，还缺乏兼具财务管理、工程建设、项目管理等知识的综合性人才。大部分乡镇并未建立专门的绩效管理机构，推行绩效管理的人员是由财政所或者其他部门人员临时兼任的，精力相对分散，专业知识不足，其直接结果就是绩效管理工作敷衍，其出具的绩效评价管理报告并没有真正反应项目的管理及实施过程，对资金使用情况分析不清，也没有运用科学的分析方法进行分析，无法反映项目的实际情况。

（4）绩效管理体系不完善

在绩效管理对象方面，绩效管理对象过于单一，不能有效掌握政府各部门的资金使用效率。在绩效管理内容方面，主要强调经济绩效是否达到预期目标，而未过多的考虑社会绩效和生态绩效。绩效评价指标方面，目前我国尚未建立完善的评价数据库，指标体系只有中央和省级的指标体系，乡镇在设计绩效评价指标时只能照搬这些不合适的指标体系，其体系无法具备规范性和权威性。

（5）绩效管理结果缺乏有效运用

乡镇在实际运行过程中对结果的运用存在着诸多的问题，这些问题的存在既影响了绩效管理结果的权威性，也不利于在全镇所有财政支出推行绩效管理工作。绩效管理得出的结果本身不具备科学性，由于乡镇对财政支出绩效管理工作缺乏正确的认识，工作开展并不深入，管理结果无任何参考性。乡镇绩效管理所得出的结果主要是用于应付上级检查，在制定下一年财政预算时并不会使用绩效管理的结果。乡镇花费人力物力而得出的绩效管理结果由于缺乏相应的体系，不得不在实际的项目运行中弃之不用。

乡镇政府财政支出绩效管理的完善对策

（1）建立健全各项规章制度

1.健全财政支出绩效管理法规制度

目前，中国财政支出绩效管理工作的建设尚处于起步阶段，无论是中央还是地方都在摸索中。因此我们必须要加大力度推进法制化进程，在预算法和审计法中增加对绩效管理的要求。而乡镇政府作为最基层的政府，紧靠国家法律指导是远远不够的，因此省、市、县也应当出台相应的财政支出绩效管理地方法规，根据当地的实际情况出台相应的政策，这样乡镇政府财政支出绩效管理才能接地气。

2.推行绩效管理的奖惩制度

若乡镇设立相应的绩效管理奖励制度，比如将绩效管理中节省的财政资金中小部分拿出来奖励工作人员，这会极大的激励绩效管理工作的有效开展，小小的奖励推动大大的节约，可谓是事半功倍。与此同时，惩罚制度也必不可少，为避免工作人员为获取奖励对数据造假，严厉的惩罚制度也可以起到威震作用。

（2）树立财政收支绩效观念

1.加大对财政支出绩效管理宣传

要加强财政支出绩效管理的宣传力度，营造良好的财政支出绩效管理氛围。要详尽地向党委政府定期汇报，争取领导的重视，争取相关参与部门的支持和配合，在政府内营造一个良好的绩效管理氛围。

2.推动制度的引导作用

做好绩效管理公开制度，通过绩效管理公开制度树立绩效管理的良好形象，引导社会公众积极参与到政府财政支出绩效管理工作中来，让公众深刻意识到自己也推动了政府工作的一部分，培养公众的主人翁意识。

（3）完善绩效管理组织结构

1.完善绩效管理机构

绩效管理工作是一个系统性的大工程，不仅涉及到财政资金使用之前的预算还，资金使用过程中的运用环节，资金运用之后的绩效评价环节，还有绩效评价结果的反馈运用环节，这一系列的环节需要多个部门协调运作，比如说财政、审计、统计部门等等。

2.培养绩效管理人才

财政支出绩效管理工作难度大、综合性强，管理工作的人员不仅要具备财务、审计、统计方面的知识，还要具备工程建设、城市管理等方面的知识。绩效管理人才队伍应当由财政人员、项目部门参与人员、社会中介机构人员组成。

（4）完善绩效管理体系

1.实行绩效预算管理

绩效预算的编制可以对财政资金的使用达到一个事前监督的作用，弥补了公共财政预算执行中事中和事后环节监督上的缺憾，可以从根本上提高财政资金的绩效管理水平，加强财政预算的执行力。

2.建立科学的财政支出绩效管理体系

财政支出绩效管理中的一个重要环节就是绩效评价，构建一个完善的绩效评价体系是绩效管理工作得以顺利进行的重要环节。包括建立科学的财政支出绩效评价指标体系、设定科学的财政支出绩效评价方法。

3.建立监督机制

要建立完善的内部监管体系，首先要对财政部门、审计部门、政府各部门、人大等机构财政支出绩效管理过程中的职责进行明确，达到多角度、多方面对财政支出进行监管的目的。在加强内部监督的同时，外部监管机制的建立也必不可少。外部监督包括上级各部门监督、社会公眾监督和民间机构监督。

（5）合理利用绩效评价结果

1.建立评价结果公开制度

建立财政支出绩效评价结果通报制度，通报制度主要包括自我评价上报、向资金使用部门通报、向本级政府通报三个部分。 建立财政绩效评价结果公开制度。财政支出绩效管理及运用具有公开、透明的特点，应当让社会公众及时了解到财政资金的使用状况，保证公众的知情权和监督权，提高公众的主人翁意识。

2.建立评价结果问责制度

因此只有建立完善的问责制度，将资金使用效率与部门负责人的政绩和薪酬挂钩，才能使资金使用者在使用资金时承担相应的责任，实现资金效益最大化。

3.建立评价结果与预算结合制度

乡镇应当根据新预算法的要求，将绩效管理结果应用预算编制中，将事后评价向预算编制、审查等环节延伸。 对于资金使用部门未整改绩效管理中发现的问题时，下一年度预算编制时要考虑减少甚至是撤销资金使用权利。

结论

随着我国财政体制改革愈演愈烈，乡镇财政支出绩效管理也必然越来越引人注目。乡镇财政支出绩效管理的核心在于如何构建符合乡镇特色的绩效管理体系，并在乡镇财政管理中逐渐形成绩效理念。通过对乡镇财政支出进行绩效管理，可以加强乡镇政府财政保障能力，提高乡镇政府服务职能，对村级集体的支出管理提供支持。

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