中科院非法人单元存在的问题与对策

李文邦

中科院非法人单元成立以来，在发挥顶层设计和综合集成优势，促进科技成果转化，服务国家创新发展战略，支撑中科院发展改革决策等方面取得了很多成绩，但在日常管理和运行过程中，一些非法人单元存在缺少监督、疏于管理的问题。

非法人单元 问题 对策

非法人单元（或称非法人单元、非法人团体，英文umncorporated society）一般指不具有法人资格的组织或机构。在一般概念里，非法人单元主要包括：企业、事业单位和社会团体法人的非独立核算的分支机构，合伙组织以及不具备法人资格的各类联营组织，行政机关法人所属内部各部门。非法人单元与法人相比较，具有两个特点，一是不能以自己的名义独立承担法律责任，二是非法人单元没有自主经营权，没有独立的人事、资产和经费。

非法人单元的现状

随着知识创新工程的推进，中科院建立了一大批非法人单元。这些非法人单元设立的主要目的就是为了发挥非法人单元组织灵活，快速反应，有利于凝聚创新和集成各要素特点，统筹协调或开展一个法人机构难以单独完成，需要跨所、跨部门进行的科技创新活动。故此，非法人单元一般都是一些协调单位多、跨度长、体量大的重大任务，其主要任务是汇聚夸单位力量管理和实施，积极争取为国家重大专项发展的前瞻部署，是中科院管理体制上的一次重要创新。

非法人单元一般应由两个或两个以上研究所共同组成，也可由研究所与大学、企业、地方或国外机构等联合共建。非法人单元的建设应与科技布局调整和科技创新战略行动计划实施紧密结合，与承担国家重大科技任务或与地方、企业合作紧密结合，有利于优势集成和科技资源共享。

非法人单元存在的问题

尽管依托单位为非法人单元的正常运行提供了必要的条件保障，但是非法人单元在内部监管、人财物管理、组织治理机构等方面仍存在一些问题。

（l）依托单位对成立地方法人的非法人单元的内部监管职能有待加强

据了解，部分非法人单元注册了地方法人，部分具有独立银行账号，更有个别的非法人单元既注册地方法人，又有独立银行账号。这些非法人单元相对独立，在以其地方法人名义独立进行日常活动、开展对外经济活动时往往依照地方政府相关规定，未得到依托单位及时、有效的监管。

（2）非法人单元内部的组织治理结构有待进一步完善

1.部分非法人单元未按要求成立理事会或领导小组等领导机构。这类非法人单元主要以依托单位名义开展工作，决策由依托单们直接决定，未成立理事会或领导小组等机构，造成非法人单元自身管理失位。

2.部分非法人单元虽设立了理事会，但未按期召开、或未制订理事会章程、或未明确议事规则。这类非法人单元理事会领导及成员发生部门或职务变更，未及时改选理事会，没有按期召开理事会。

3.部分非法人单元负责人未经主管部门发文聘用或负责人已到期，尚未续聘。中科院机关机构改革后，非法人单元的主管部门发生了变更，部分非法人单元未能及时与主管部门联系，导致其负责人未进行相应调整。

（3）非法人单元在人、财、物管理方面，存在漏洞与风险

人事管理方面。部分非法人单元外聘人员未签订三方具体工作协议，未明确三方需要协商确定的相关内容。

经费管理方面。非法人单元的经费目前未纳入依托单位真实性、合法性审计计划中，未按规定执行中科院审计全覆盖要求。

资产管理方面。部分注册了地方法人的非法人单元，未明确约定资产权属与重要资产处置，未按照文件和共建协议执行。

（4）非法人单元的发展遇到阻碍与瓶颈，不能发挥应有的作用

尽管非法人单元为国家和院重大科技创新活动做出了突出贡献，但随着经济和社会的发展，其发展也遇到了瓶颈，导致其与其他科研单元之间的差距越来越大。

加强和改进非法人单元管理的对策

（l）定期分类评估，完善奖惩机制，创新组织管理模式

主管部门应根据相关文件精神，针对不同类型非法人单元的特点和情况，充分听取共建各方的意见，进行定期分类评估。对评估优秀的，给予表扬和奖励；评估结果不合格的，责成整改；对整改后仍不能达到要求的，予以撤销。

分类评估既要突出非法人单元的“一般特点”和“管理原则”，也要结合不同类型非法人单元的具体特点和实际需求。围绕“科学管理、健康发展”主题谋划设计方案，通盘考虑非法人单元各个环节运行的衔接配套，破除阻碍非法人单元健康发展的不利因素，营造健康有序的科研环境。

（2）进一步强化依托单位的监管职能，明确权责，规避风险

近年来，随着党风廉政建设和反腐败工作不断加强，国家对科研院所的监管力度也不断升级。依托单位应积极加强内部监督和管理，重点是依托单位需要加盖公章、承擔法律责任及合同管理相关事项，包括非法人单元对外开展经济活动、聘用人员等，形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、制度保障的职能体系，真正做到该管的管住管好；不该管的不管不干预，切实提高监督管理科学化水平。

（3）加大非法人单元人、财、物方面管理力度，堵塞漏洞

非法人单元应加大在人事、经费、资产方面的管理力度，堵塞漏洞。首先，在人事管理方面，要规范人事合同管理，签订三方具体工作协议，避免履约风险；其次，依托单位应按相关文件要求，在进行真实性、合法性审计的时候，将所属非法人单元的经费纳入到审计计划中，做到全覆盖；最后，非法人单元应抓紧时间理清资产权属，对已经归到地方法人的资产积极采取有效措施，并在共建协议或理事会章程中补充约定资产权属，有效维护中科院利益。

（4）针对成立了地方法人的非法人单元，由主管部门制定具体管理办法

中科院鼓励研究所根据国家战略需求和科学发展前沿，与其他研究所、大学、企业、地方等联合共建非法人单元，条件成熟的可以成立了地方法人，这样更有利于服务区域经济。

针对这类成立了地方法人的非法人单元，应由主管部门制定具体管理办法，既要充分考虑依托单位和共建单位之间的平衡，又要在科研项目管理、人员评价与薪酬激励等方面予以全面统筹考虑。只有这样才能在最大发挥成立地方法人的非法人单元的潜能基础上，降低由于管理风险，防范管理漏洞。

[l]中国科学院非法人单元机构管理办法（试行）科发人教字[2010]30号