国有企业信访工作责任制的若干实践问题研究

贺溦 袁博

在我国经济转型期间，国有企业深化改革，调整自身经营体制，为经济发展做出了重要贡献。但经营体制的转变不可避免的带来了部分职工与企业之间的冲突，国有企业中出现大量的信访问题，并且存在着职工采取无秩序与群体上访的方式进行信访，部分员工重复信访、越级信访等突出问题，影响着社会发展的健康稳定。这向国有企业解决信访问题、开展管理工作提出了更高的工作要求。

一、国有企业信访工作责任制的提出及其基本内容

为了从源头上预防和减少信访问题发生，切实推动信访问题及时就地解决，从而依法维护群众合法权益，促进社会和谐稳定，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年10月印发了《信访工作责任制实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》明确规定了党政机关领导班子主要负责人对本地区、本部门、本系统的信访工作负总责，其他成员根据工作分工负主要领导责任。对于未按照《实施办法》履行信访责任的，以通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分的方式进行责任追究。

《实施办法》规定：“国有和国有控股企业参照本办法执行”，为国有企业信访工作落实责任制提供了依据，也从侧面反映了信访工作责任制在国有企业中的重要性。《实施办法》首次对信访工作各责任主体的责任内容进行明确规定；对信访工作监督的主体、内容、频率和程序作出了更为具体的规定；明确了建立信访工作考核评价制度，强化了信访工作问责力度。

二、国有企业落实信访工作责任制的成果

自《实施办法》颁布以来，国有企业着力于推动维稳信访工作责任的落实，至今取得了较为显著的成效。

首先，国有企业推动落实信访工作责任制强化了企业领导层的责任落实，健全了维稳信访工作领导体系。中石油等诸多国企落实信访工作责任制的相关实施办法规定了公司各级党政领导的信访工作的职责范围，实现了内部信访问题应对的规范化、长效化，有利于转变以往过于依靠由领导干部签责任书、立“生死状”，将信访工作当作阶段性任务来完成的工作模式。

其次，信访工作责任制的落实提高了基层信访工作部门的权威性。在责任落实得到层层推动的基础上，上级更加注重倾听下级的信访工作情况，上下级之间的沟通协调得到加强，基层信访部门的工作开展更为顺利，进而使得基层信访治理的权威性得以提高。

最后，信访工作责任制的实施强化了基层群众对企业事务和领导责任的监督作用。各级信访工作责任明确后，国有企业事务、厂务的建设更加公开，各部门领导更加注重及时了解并回应员工的期望和诉求，员工的知情权、参与权、管理权、选举权和监督权得到进一步保障，这些民主举措有效的维护了企业的发展稳定，减少了信访数量。

三、国有企业落实信访工作责任制的实践问题

《实施办法》颁布后，多地国有企业按照自身实际建立起了科學的信访工作责任落实制度，并取得了良好的效果。然而，当前国有企业在落实信访工作责任制的实践中仍然存在较难解决的问题。根据对国有企业信访工作的实际情况的调研分析，主要存在以下三方面问题。

1.信访工作的绩效考评问题

《实施办法》第十条规定了将信访工作的考评结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考。有学者评论，“《实施办法》最大的亮点是提出了一些有利于强化信访工作在各级党政机构人事考评及任免中的地位和分量的政策措施。”[1]然而，在企业信访工作的绩效考评实践中，对于不同地区与不同部门，企业往往运用类似甚至相同的评价指标。我国的国有企业一般都具有公司规模巨大、地域分布广泛的特征。

首先，不同单位所处的地域不同，区域经济发展情况、法治发展程度、生产经营效益等客观环境均存在较大的差异。这些差异也会对企业各单位信访工作的开展产生不同的影响。

其次，企业内部的不同部门在获取重要资源、参与企业重要活动等方面的地位也存在差异。“在国有企业里，职能部门的地位与其绩效有着明显的相互促进关系，部门地位高，工作也容易开展，部门地位低，工作推进就会缓慢。”[2]。个体的工作业绩和贡献容易在单一的考评模式下被忽视，进而影响到信访责任人的积极性。

2.信访工作责任落实的监督检查问题

目前，中石油、中石化等诸多国有企业的在其信访责任制实施办法中规定了定期对信访责任落实进行监督检查。然而，国有企业信访责任的监督检查主要依靠上级对下级的纵向监督，以权力强压为主要监督方式，这就容易导致党政主要领导向分管维稳信访工作的领导施加压力；分管领导向企业机关部门负责人施加压力，督促压力不断向下传递，上级对下级的考评指标普遍加码，第一线的信访工作者感觉到监督检查只有责任，没有激励。此外，也容易使部分国企领导干部产生懈怠心理，只重对下级的监督检查而不重自身责任的落实。在此情况下，当企业领导层横向监督乏力，普通职工监督权利薄弱时，就会为腐败现象提供滋长空间，进而导致信访问题愈演愈烈。

3.信访工作责任追责的监督保障问题

诸多国有企业出台的信访工作责任制落实办法明确了追责的责任主体、追责的事由、追责后的奖励和惩罚。相关落实办法的出台虽然有利于严明责任、严肃问责，却缺乏追责过程的监督保障机制。

首先，追责主体在向责任主体提起追责时的依据和程序是什么，需要有更为细致的规定。没有明确的提请依据和一定的程序保障，容易导致追责主体在追责时重视追责结果而忽视追责手段的公平正义。而一旦追责主体在追责时出现追责错误或追责过重又该如何处理？目前还缺乏相关规定。

其次，相关追责办法中缺乏对信访人的权利保障。作为信访主体的信访人，在权益受到损害、诉求得不到解决和反馈，追责就不会达到应有的效果。

四、国有企业落实信访工作责任制的完善策略

1.优化信访工作责任的绩效考评平台

首先，在认真梳理机构编制、岗位设置、人员安排的基础上，企业可以组织设立独立权威的信访工作领导小组负责信访工作的绩效考评。领导小组可以指挥实施不同单位开展绩效考评的交叉检查，在交叉检查中发现各单位工作基础、工作环境上的差距，加强各部门之间的沟通与认同，为实施分类考评奠定良好的基础。

其次，考评指标的设计上要注重各单位、各部门的可比性。坚持纵向比较与横向比较相结合，充分考虑各单位在地理区域、业务量、员工成分等方面的差异，“在将目标任务层层分解的同时，上下级之间需要对完成绩效目标的路径和方案进行讨论，充分估计可能出现的问题。”[3]。将那些由于客观工作环境较差而信访量大的单位和工作环境较好、信访量较少的单位分类进行考评；单位内部进行考评指标分解时，应当根据部门情况进行分类考评。

最后，对信访工作的考评不能仅以目标结果为导向，也要有树立精神价值导向与促进制度反省的作用。“绩效评估的一般目标是，监督并推动工作人员和机构实现组织目标的进程。”[4]对于那些客观环境较差而难以完成预期目标的单位或部门，可以调整指标设计，并对其进步设置单独的奖项予以奖励，以激励信访工作责任者的工作热情。

2.健全信访工作责任的监督机制

首先，严格落实“双向进入，交叉任职”的党领导下的中国特色国有企业领导体制，形成企业领导层相互制约、相互监督的领导格局。要发挥党的纪检监察组织在国企中的监督作用，明确国企信访工作相关负责人的党纪责任，“加强对国有企业领导人员的党性教育、宗旨教育、警示教育，严明政治纪律和政治规矩，”[5]加强党纪约束。

其次，加强国企党政领导、高级管理人員的政治素质和责任担当意识是促使企业干部有效承担信访责任的重要途径。企业领导干部既是具有政治性质的党政领导人才，也是企业关键性的人力资本。在保证各级领导干部依法依规行使职权的同时，也要注重提升企业各级领导干部的综合素质，着力于将党的领导转化为人力资本管理优势。另一方面，要将推动党风廉政建设与树立优良的企业精神、建设优良的企业文化结合起来。在企业内部提倡优秀传统文化，营造风清气正的企业管理环境、积极向善的企业生活环境。

最后，充分发挥国有企业职工代表大会和工会组织对信访工作的监督作用，通过民主选举产生职工董事、职工监事，参与企业经营管理，提升企业民主管理水平，“实现职工民主管理与企业领导人依法行使管理权的有机融合和相互促进”。[6]通过职工监督促使企业领导干部的信访工作责任落实到位，将信访问题隐患化解于民主沟通与协商的渠道中，从而减轻基层信访责任人及工作者的工作压力。

3.完善信访工作责任的追责保障机制

首先，对信访工作责任者的处分决定应当公开，并告知被处分人处分的事实根据和规则依据，允许被处分人针对处分中不合理的部分进行陈述和申辩。被追究者对责任认定不服的，可以要求企业党政部门进行重新调查。重新调查时，原调查人员应当回避。若经调查发现原责任认定确实有误的，应当对原责任认定予以撤销、或更改。

其次，在被信访责任人接受处分并被责令整改后，上级党政领导以及相关负责人应当对信访责任人的整改情况进行跟踪检查，并鼓励在信访责任事件中权益受损的企业职工进行监督。允许并鼓励群众参与到对追责对象责任承担的监督中来。可以专门设置信访工作整改情况的监督举报热线，开通网上整改情况监督公示专栏，通过多种途径畅通普通职工的监督渠道，以职工监督促使追责对象将责任整改落实到位。

上述内容只是针对单位内部进行信访工作责任追责的程序构建。如果信访工作责任人的行为严重违反党纪国法，则转入纪检监察部门或侦查部门按照法定程序处理。

参考文献：

[1]田先红.以权力调整推动信访工作落实[J].中国党政干部论坛，2016（11）：71

[2]彭长贵.兄弟并不平等：国有企业部门地位的正当性研究[M].社会科学文献出版社2016年版，第128页

[3]王少东、张国霞.企业绩效管理（第二版）[M].清华大学出版社，2017年版，第176页

[4][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].中国人民大学出版社2007年版，第182页

[5]习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调坚持党对国有企业的领导不动摇 开创国有企业党的建设新局面[J].现代企业，2016（10）：4-5

[6]罗虎.中国特色现代国有企业制度创新研究——兼论中国“国企模式”的形成、内涵和发展[M]，社会科学文献出版社2016年版，第80页

作者简介：

贺溦（1995--）女，陕西西安人，西安交通大学法学院硕士研究生，研究方向：民商法学；

袁博（1992--）男，内蒙古鄂尔多斯人，西安交通大学法学院博士生，研究方向：法律治理学。