“三岩”片区整体易地搬迁是精准扶贫在藏东的生动实践

秦澜瑛

针对西藏不同的地市、不同的贫困深度，区党委因地制宜采取不同的扶贫方式。对于自然条件恶劣，“一方水土养不活一方人”的地区采取易地扶贫易地搬迁的方式，由政府主导，群众自愿参与，将居住在条件十分恶劣的群众迁移到条件相对较好的地方，从而改善生产生活方式，帮助贫困人口摆脱因生存条件恶劣而导致的贫困，是最彻底、最有效的扶贫方式，也是实施精准脱贫的一种有效方式。

西藏昌都“三岩”片区总体上还处于农牧一元结构的自然半自然经济状态，农牧民整体比较贫困，贫困发生率高达50%。为了使“三岩”片區的农牧区贫困人口在2020年与全国一道如期脱贫，实现全面建成小康社会，按照习近平“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，“加强民族团结，建设美丽西藏”和扶贫开发重要战略思想，区党委、政府决定对昌都“三岩”片区实施整体易地扶贫搬迁工作。

一、“三岩”片区整体易地扶贫搬迁是精准扶贫的有效举措

易地扶贫搬迁旨在从源头斩断贫困之根，帮助贫困人口摆脱因生存条件恶劣而导致的贫困，是实施精准扶贫的一种有效方式。“三岩”片区整体易地扶贫搬迁的主要动因是该区域贫困程度较深自然条件严酷、资源贫乏、不宜人类生存发展的特殊类型地区，既有约束条件下的常规扶贫方式已不足以使其摆脱贫困，唯有通过易地搬迁打破环境资源制约，为搬迁扶贫对象提供基本的生产生活条件和设施，通过政府干预而摆脱贫困实现发展。

“三岩”片区易地扶贫搬迁工作是基于扶贫成本的实际。“三岩”片区地处金沙江上游两岸的高山峡谷区，地形地貌复杂，自然环境恶劣，资源严重匮乏，地势险峻，基础设施差，产业发展层次低，经济发展十分滞后，社会事业起步晚，历史遗留问题复杂，是典型的“一方水土养不活一方人”的深度贫困区域，是昌都市“难中之难、困中之困、坚中之坚”之地，是昌都市乃至西藏自治区新阶段脱贫攻坚的主战场。整个“三岩”片区幅员面积2334平方公里，地广人稀，村民居住十分分散，如果继续实施就地扶贫，做到通乡、通村、通户公路黑色化，那么会出现“三岩”片区的大部分村庄仅仅住了十几户，甚至几户，就要修几十公里甚至上百里的公路，仅仅就交通来看，按照每公里200万元的成本计算，就需要几十亿元的投资，代价之大，成本之高。再加基础设施和公共服务建设的成本，扶贫成本将会高于整体易地搬迁的成本，而且就地扶贫后群众的生产生活环境不能得到保障，还不一定能脱贫。 因此，就扶贫成本来讲，“三岩”片区实施整体易地搬迁是可行之举。

“三岩”易地扶贫搬迁工作是基于改善群众生产生活的考虑。“三岩”片区素有“水在江中游，人在坡上住，地在山腰挂，畜在岩上放，一年忙到头，收获廖无几”的说法。“三岩”地处偏远，山高谷深，80%以耕地农田坡度在25度以上，耕地质量差、多在风化岩、沙土堆积层上，依山而开、面积狭小、土层非常薄，耕地保水性差、保肥性差，农田不能有效灌溉。这样的地形地貌特征特点不适合产业扶贫，使得单纯依靠农业、靠天吃饭的“三岩”群众来讲生计十分艰难，其特殊情况决定易地扶贫搬迁的适宜性。“十二五”规划以来，贡觉先后投资三千余万元实施“梯子工程”“火炉子工程”“碉楼改造工程”等民生工程，投资近亿元建设提升一批公共服务设施。但是，扶贫是年年扶、年年贫，自然条件、地理条件、生态环境没有办法得到根本性改变，大部分人口仍然生活在极度贫困中，内生动力不足，生产生活没有保障，“三岩”片区整体易地搬迁是基于群众生产生活需要，顺应群众意愿的扶贫行动。

“三岩”片区易地搬迁积累了丰富的经验。2001年、2003年，根据自治区党委、政府1999年制定的《长江上游西藏自治区天然林资源保护工程规划方案》，采取集中和插花安置方式，先后两次对贡觉县“三岩”片区6乡的部分村民实施了跨地区生态移民搬迁工程，主要是搬迁至林芝地区。搬迁后的居民生活水平得到不断提高，居民环境有了明显改善，群众的思想和法治观念发生了巨大变化，是迄今为止“三岩”扶贫工作中最成功的案例。两次的易地扶贫搬迁实践，积累了丰富的经验，具有鲜明的时代特征和区域特点，实践证明，相对于就地扶贫而言，易地搬迁扶贫效果更好，是“三岩”片区唯有的彻底解决区域整体性贫困的有效手段。

二、“三岩”片区跨地整体易地搬迁工作概况

“三岩”片区搬迁安置共涉及7个乡镇49个村庄的村民，主要采取“资源整合、统一规划、集中投入、分年实施”的方式，对重点贫困乡、村整体实施搬迁，集中解决制约深度村发展的难题，其中整村搬迁涉及5个乡镇18个乡村，主要搬迁至拉萨、林芝、昌都山南、日喀则。搬迁安置类型主要有农业、城市安置、牧业安置等，搬迁过程坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持“六个精准”，实施“五个一批”工程，做到“八个到位”，实施“十项提升工程”，把生存条件恶劣、资源匮乏、地方病等深度贫困群众“挪穷窝”作为重点，按照“六靠、五方便、两避让”（靠县城、靠乡镇、靠中心村、靠景区、靠产业园区、靠交通要道、方便安置点选点规划、方便基础设施、方便公共服务配套、方便群众发展产业、方便交往交融，避让地质灾害隐患、避让地震断裂带）的原则，严肃政策标准，严格建设程序，突出藏东风格，实施“532”搬迁工程（50%结合当地资源，采取“搬迁一户、富裕两户”的办法，就近就便进行集中或插花安置；30%搬迁到县城、国省道干线、乡镇所在地以及公路沿线的资源富集区域进行集中安置；20%搬迁至拉萨、昌都所在地进行集中安置），按照“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整治、宜居宜业”的原则合理规划安置点。

三、强化后续保障精准施策，让搬迁群众尽快适应新环境

“三岩”片区整体易地扶贫搬迁既是千载难逢的机遇，又是一个严峻的挑战。易地扶贫搬迁工作是社会条件和自然条件共同运作的成果，出发点是希望可以维护贫困人口的利益，但部分村民并非完全自愿搬迁，是受到自然灾害和经济建设活动的影响而不得不做出搬迁的选择。因此，搬迁群众对易地扶贫搬迁的认同感偏低，必须强化后续保障，让搬迁群众尽快适应新环境，融入新生活，否则会对易地扶贫搬迁产生一定的不良影响，导致扶贫开发工作的实际效果受到极大的限制。

（一）营造良好的制度环境，提高易地扶贫搬迁群众对政策的认同度、支持度和参与度。在组织开展易地扶贫搬迁工作的过程中，为了使搬迁人口获得安全感，适应新环境，为搬迁户提供相应的社会环境保障和组织生活保障，要做到“搬得出、稳得住、有事做、能致富”，从根本上解决生计问题。对于那些仍停留在纸面上的相关惠民政策要抓紧落实，特别是涉及搬迁贫困群众的土地、收入、就业政策、城镇低保、医疗和养老保险等，应及时足额兑现。

（二）生存环境的适应，搬迁群众是因为能有个好的生存环境才搬迁出来，如果没有一个更好的居住环境，他们就待不住，会给下一步的扶贫搬迁工作带来更大的困难。刚搬迁至安置点，难免会产生生产生活方式的不适应，如何安置好这部分搬迁群众过渡期的生活是重要问题。如何“稳得住”尽快改善搬迁户的居住、生活条件，要让他们没有后顾之忧？首先要有一个美好的环境，包括美衣、美食、美居、美景。这就需要着力改善关系到搬迁群众切身利益的居住环境，加快落实安置区周边相关配套设施建设，比如交通道路、学校、医院等建设必须尽快完善，及时处理和解决停水、停电问题，才能让他们有归属感、获得感和幸福感。

（三）长远发展的规划，针对搬迁户出台一个能发展、能致富的方案，确保他们每一户都能在新的地方生存下来，能够有实力去享受得起这些条件，那么他们必须要有稳定的收入来源有稳定的收入来源。例如对他们进行再就业培训，根据就业需求采取订单式培训方式进行就业；也可以积极引导他们进行创业，在创业中给予特殊创业政策扶持。尤其要围绕市场需求和搬迁贫困劳动力特点选好安置点的产业，统筹生产发展和产业建设，立足迁入地资源禀赋、产业基础、市场需求，以高效集约、适度规模为标准，统筹规划有资源、有市场、有比较优势的特色产业，重点发展劳动密集型、环境友好型产业，优先解决搬迁贫困群众的资金和就业问题，创造就业岗位、稳定就业环境，让搬迁群众通过就业脱贫致富。（作者单位为昌都市委党校）