中国地方治理的过去、现在与未来

摘要：在改革开放40周年之际，从地方治理视角观察当代中国发展特征具有重要意义。地方治理是治理理论所倡导的多元主体互动合作、分权化、参与式决策等理念的主要实践场域，它能够促使传统政府管理模式转型，形成更具回应性政府和多元主体合作共治的治理格局。通过四十年的改革开放，中国以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型，它在国家治理中的作用已然凸显，具体表现在，地方政府主体性地位逐渐获得，市场主体得以建立，社会组织蓬勃兴起；地方政府、市场主体与社会组织共同构成了当代中国地方治理的三大主要元素；央地关系与地方政府间关系等纵向政府间互动机制、政府与市场互动机制、政府与社会组织互动机制等逐渐形成。当代中国地方治理体系在运行中体现出以政府为主导的地方治理模式，又具有较强的体制创新、自我改良能力以及灵活的制度弹性，体现了分权化趋势和多主体合作等特征。在新时代的发展和治理中，地方治理体系中的地方政府将发挥更为重要的主导作用，市场主体与社会组织将会有更多的空间与舞台，信息技术革命将改变地方治理网络组织的运行方式，而提升民众获得感将成为中国地方治理的最重要目标。

关键词：当代中国；地方治理；构成元素；运行机制；发展趋势

中图分类号：D62文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）01-0065-010

在改革开放40周年之际，从地方治理视角观察当代中国发展特征具有重要意义。全球地方治理变革运动始于上世纪80年代，是基于全球化对地方经济和社会发展产生的负面影响所做出的回应。由于直接面对大量公共问题和公共事务，地方治理在全球化多层治理结构中具有重要地位。改革开放后，伴随全球化兴起的当代中国地方治理是全球地方治理变革的重要组成部分，是治理理论在中国的发展延伸与实践成果。从中国视角来看，中国地方政府直接承担了地方经济发展、公共服务供给和社会管理等职能，是中央政策的执行者与政府职能的实际履行者，更是理解中国政府运行的关键主体。通过四十年的改革开放，中国以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型，它在国家治理中的作用已然凸显。

一、当代中国地方治理的兴起与发展

现代意义上的中国地方治理始于清朝末期和民国早期，当时地方政府在地方事务治理中拥有较大权力。民族主义和自治传统使得地方名流大量参与到推行新式教育等领域的公共事务治理当中，甚至介入地方财政系统，地方政府在叛乱年代依靠地方名流大量汲取社会资源进行公共事务治理Fairbank，J. K.，&Feuerwerker，A.（1986）. The Cambridge History of China，Vol 13：Republican China，1912-1949. Part 2.Cambridge： Cambridge University Press.，同時期也出现了一批由民族企业家创办的公益基金会，积极投入到社会福利事业中。资中筠：《财富的责任与资本主义演变：美国百年公益发展的启示》，上海三联出版社2015年版。已有研究表明，晚清出现的商业报刊、以商业协会和慈善组织为主的自治组织在公共意见的表达和传播上扮演了重要角色，出现了独立于国家的公共领域Rowe，W. T. （1993）. The Problem of “Civil Society” in Late Imperial China. Modern China，19（2），139-157.，国家和社会在第三领域开展了持续合作并获得了制度化Huang，P. C. C. （1993）. “Public Sphere”/“Civil Society” in China？ The Third Realm between State and Society. Modern China，19（2），216-240.。上世纪30年代后，由于国民政府削弱地方自治和地方参与，本应是“自治”载体的单位变成了官僚政治深入渗透地方社会的场所，从而强化了官僚政治对地方社会的控制，而嗣后的日本侵略战争更是严重损害了地方治理的发展成果。在延安时期，与当时苏联实施的中央集权、等级森严、命令式等方式不同，中国共产党在革命根据地形成了良好的地方治理模式并积累了丰富的治理经验，包括分散化管理，允许地方干部有较大的操作灵活性，强调保持与群众的密切联系，“尽管对中央命令的高度服从仍然是中国共产主义运动的主要特点，但权力下放和地方自主性开始成为主要的运作原则”Lieberthal，K. （2003）. Governing China： From Revolution Through Reform，2nd Edition. New York： W.W. Norton & Company.。

中华人民共和国建立以后，毛泽东提出：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”毛泽东：《论十大关系》，人民出版社1976年版。他在正式管理体制设置上参考了中国帝制的历史、民国时期及根据地的经验，但是，由于当时国内外诸多因素的影响，实际的政府管理体制仍高度借鉴了苏联模式，在设计时强调集中权力，以实现快速的工业发展与推动社会变革。在国家与社会、市场的关系中，国家实行计划经济和单位制，对市场和社会全面控制，政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，中国进入“全能主义”政府的时代邹谠：《中国廿世纪政治与西方政治学》，《国际政治研究》，1986年第3期。，在中央与地方的关系上，形成了中央高度集权、地方从属于中央的局面，地方政府成为被动执行中央政策和计划的机构，与中央政府之间主要是单向的命令-服从关系；在政府与市场的关系上，国家实施高度集权的以公有制和按劳分配为主要特征的社会主义计划经济，实现了对经济资源的全面控制；在政府与社会的关系上，形成了一个以从属于政府体制的单位作为基层处理公共事务主体的高度政治化社会。但值得指出的是，尽管政治经济体制高度集权，中国的各级政府并非铁板一块，与苏联相比，权力更为分散一些。到1978年，这种多层次多地区的层级制结构已经发展成为一种与东欧和苏联极不相同的“M”型层级制。Qian，Y.，& Xu，C. （1993）. The M-Form Hierarchy and China's Economic Reform. European Economic Review，37（2-3），541-548.也就是说，中国实际上在改革开放前就不是一个苏联意义上的中央计划经济体制，中国的经济体制相对而言更为多层次、区域化和地方化，毛泽东时代逐步形成的“分权化”为1978年以后中国的改革开放奠定了基础。Shirk，S. L. （1993）. The Political Logic of Economic Reform in China. Berkeley： University of California Press.

1978年肇始的改革，是由地方自主推动、中央最高领导人确认的改革，这一时期也是中国地方治理兴起的时期。“摸着石头过河”式的改革以局部地方试验试点开始，然后将成功的试验经验上升为国家“顶层设计”，并在全国推开。可以说，中国改革开放的动因、路径和形态都源于地方創新。同时，中国的改革开放不但是一个释放地方政府活力的过程，也是一个以市场经济为取向、发挥社会自主性的改革过程，改革开放呈现出地方政府、市场、社会互相交织、共同发展的繁荣景象。

（一）地方政府主体性地位的获得

改革开放后，中国通过行政体制改革逐步确立了当代地方政府组织体系，赋予地方政府经济社会管理权限，并通过上世纪70年代末和80年代初对宪法和地方组织法的三次修订，从法律上明确了中央和各级地方政府所履行的职责、职权和相互关系，对地方政府的主体地位给予了认可。在财政体制方面，通过多次改革，地方政府逐步实现了在经济方面的自主性。1980年，中国开始实行“分灶吃饭”的财政体制，1988年调整为“财政包干制”。80年代到90年代初实行分权的财政改革，使地方政府有了可以控制的收入来源，极大地激活了地方政府的经济主体意识，这为地方政府大力发展地区经济提供了动力。1994年实施的分税制改革被认为是中央政府重新集中财政权力的分水岭。郑永年：《中国的“行为联邦制”》，东方出版社2013年版。通过实施分税制改革，中央大幅度提高了对地方政府的管控力，但同时也确定了地方政府在某些税种上的法定征税权，“预算外”账目更是让地方政府发展地区经济有了完全独立的经济来源，而在此过程中地方政府也获得了在辖区内更大的管理权。Zhou，F. （2006）. A Decade of Tax-Sharing： The System and Its Evolution.Social Sciences in China，6，100-115.财政体制的不断分权，形成所谓中国式的联邦主义Montinola，G.，Qian，Y.，&Weingast，B. R. （1995）. Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic Success in China. World Politics，48（1），50-81.，进一步巩固了地方分权的框架，为地方政府作为治理主体提供了经济支持。最后，在干部任免权限上，1984年干部分级管理的权限由下管两级调整为下管一级，从此，地方政府在下级干部任用方面具有更大的自主权，有利于调动资源促进地区发展和治理。中央政府采用委托-代理方式授权地方政府履行相关政府职能，而并不直接干预地方层面的职能履行。地方政府在行政权力、财政关系和人事制度等方面自主性的获得，使之在地方治理中扮演主体角色成为可能。

（二）地方治理体系中市场主体得以建立

以释放市场活力为取向的经济体制改革伴随了改革开放的全过程，同时在意识形态上不断发展融合，完成了中国特色社会主义市场经济体制的建构。中国经济体制改革主要围绕现代产权制度改革、现代市场经济改革、现代收入分配体制改革和现代宏观经济体制改革展开。魏杰：《中国经济体制改革的历史进程及不同阶段的任务——纪念中国改革开放三十周年》，《社会科学战线》，2008年第4期。现代产权制度改革逐步承认并促进了非公有制经济的发展，使非公有制经济参与地方治理成为可能。现代市场经济改革使市场机制在经济发展中的作用和地位逐步被确认：1982年，党的十二大首次提出“计划经济为主、市场调节为辅”的原则；1987年，党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行模式；1992年，邓小平南方谈话正式承认了市场经济的作用，党的十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；1997年，党的十五大报告开始强化了市场经济在资源配置中的作用，提出“坚持社会主义市场经济的改革方向，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”；2013年，党的十八届三中全会正式提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”。市场机制在经济发展中的重要性和活力得到了较为充分的释放，从而促进了地方治理体系中市场主体的形成。

（三）地方治理体系中社会组织开始兴起

政府管理体制改革和市场经济体制的建立健全，对中国的国家与社会关系、社会阶层结构、社会福利体系及就业结构等多方面产生了深刻影响，改革开放进程同时也是中国社会复兴和转型的过程。伴随市场经济发展带来的利益格局分化、单位社会解体带来的碎片化，以及国家权力从社会领域的逐步退出，大量基层社会组织在国家和社会权力的真空地带重构了共同利益和公共空间，以缓解来自市场经济利益的冲击和社会转型中制度缺失所造成的各类社会问题。王名：《社会组织论纲》，社会科学文献出版社2013年版。改革开放以来，中国社会组织经历了四个主要发展阶段：从1978年改革开放到80年代末是社会组织的兴起阶段，以各种学会、研究会的发展为主；从1989年政治事件前后到90年代末是社会组织的规范和整顿阶段，期间出台的《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》规定，基金会和社会团体必须在民政部登记注册，并实行由登记管理机关和业务主管部门共同负责核准登记的“双重管理”体制；从1998年到2013年党的十八届三中全会是社会组织的稳步发展阶段，以经济类组织、致力于公益事业的草根组织及非公募基金会的发展为主；2013年，十八届三中全会提出激发社会组织活力，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织重点培育并实施直接登记，意味着社会组织在公共服务供给中的角色更为突出，这标志着社会组织进入新的发展阶段。2015年出台的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，开启了行业协会商会的去行政化改革，2016年十二届人大第四次会议通过《中华人民共和国慈善法》标志着中国慈善事业进入新纪元，2017年十二届全国人大常委会通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，规范了境外非政府组织在中国的运行。

可以看到，改革开放后，以地方政府的主体性获得、市场体制的逐步建立完善以及社会组织在地方公共服务供给中作用凸显为主要内容，中国地方治理得以兴起。

二、当代中国地方治理的构成元素

（一）地方政府从严格意义上来说，地方政府包括了除中央政府以外的所有政府單位

本文讨论的地方政府一般指省级以下政府。

地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位，由地方立法机关和地方行政机关构成。地方政府是维持地域经济发展和社会稳定的主要承担者，主要负责辖区治理和社会事务管理，在地方治理中发挥主导作用。中国宪法和地方组织法将全国行政区域划分为省、县、乡三级，1982年实行市领导县体制后，在实际运作中按“省、市、县、乡”四级划分并设立对应的人民政府。当前中国共有34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。中国地方政府体系庞大，地区差异明显。从地方政府的数量来看，各级地方政府总数达36069个，包括地级政府323个，县级政府2851个和乡级政府32895个，其中自治州和自治县的少数民族地方政府数1340个。中国人民共和国民政部：《2017中华人民共和国行政区划简册》，中国社会出版社2011年版。数据未包括未设地方政府单位的地区、盟和区公所、街道，其主要为各级地方政府的派出机构。实际运行中的地方政府体系较法律规定的更为复杂，在地方政府的行政级别、类型和管理权限上有着较大差异。

地方政府由市、县、乡镇等类型所构成。“市”是中国政府中级别和类型最为复杂的政府单位，主要负责管理城市公共事务，并且对周边地区具有辐射和带动作用，是中国城市化进程中地方政府的重要构成部分。根据其隶属关系、重要性和规模不同分属于不同的行政级别，市政府具有各种亚类型。市政府还包括直辖市政府，指直接隶属于中央政府管辖的政府，其行政级别与省平级，目前在中国只有北京、天津、上海和重庆等4个直辖市，在实际政治运行中直辖市政府地位往往较省政府高，具有特殊的城市管理权限和体制优势。由于本文所指地方政府为省级以下政府，故在此不做讨论。地级市政府隶属于省政府，级别位于省和县之间，在市管县体制中地级市管理县、县级市，主要发挥区域性中心城市的功能。县级市政府的行政地位与县级政府相当，隶属关系包括隶属于省由地区代管、由地级市领导和隶属于自治州等形式，地理位置常与农村接壤，在行政管理上带有浓厚的农业经济特征。此外，在省与市之间还存在几种市的亚类型：计划单列市、副省级市和省会城市。计划单列市具有相当于省一级的计划决策权和经济管理权。副省级城市级别低于省级，由所在省的省委、省政府领导，国务院和发改委在国民经济和社会发展计划上将副省级市视为省一级的计划发展单位。省会城市政府指省、自治区的省级政府所在城市的政府，除已列入的副省级市外，大多数省会城市政府与普通地级市政府平级，但由于其在经济发展和政治文化中的特殊地位，在发展机遇和资源配置上较一般地级市有明显优势。

“县”是中国出现最早、持续达2000多年的地域建制单位，是国家结构的基本单元。由于各县地区差异大、发展不平衡，县在中国的行政管理中扮演着强有力角色，常在其管辖范围内行使相当大的因地制宜和酌情处理权限，并获得了发展县域经济的自主性。改革开放后，中国的县建制随着城市化的进程因县改市、撤县设区等区划调整逐年减少，1997-2015年，中国共撤县设区229个，其中东部地区占47%，2016年中国共有1535个县，包括实行民族自治的117个自治县、49个旗及3个自治旗。县政府具有三种不同的上下级管辖关系：省级政府领导，地市级、自治州、副省级市政府领导及地区行署监督指导地区行署即地区行政公署，为省、自治区的人民政府设立的派出机关。20世纪90年代以来，随着市管县体制的推行逐渐减少，当前在新疆、内蒙古等地还有少量存在。，其政治权限范围受到来自省、市等多级因素的影响。在县级行政级别中，与县政府同一级的政府还包括897个市辖区政府和361个县级市政府等。县政府具有完整的政府职能，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护。

“乡镇”是中国最基层的行政单位，2016年中国共有32895个乡镇政府，包括1142个民族自治乡镇，另有8105个街道作为政府派出机构与乡镇同级。作为直接面向城乡居民的基层政府，乡镇承担直接治理的职责，是国家各项工作的落脚点，乡镇必须对辖区内所有各项行政事务实施全面的综合管理、全面领导、全面负责。中国乡镇的规模变化充分体现了城市化进程加速，2005-2015 年，中国通过撤乡并镇减少了5300个乡镇。乡镇主要包括中心镇和普通乡镇。中心镇指县政府所在的镇，较普通乡镇在政治经济和资源配置上更具优势。在新型城镇化建设背景下，随着强镇扩权、全国重点镇建设、特色小镇建设、国家新型城镇化综合试点等政策的实施，当前行政体系赋予了某些试点乡镇和区域以特殊的经济社会管理权限。截至2017年，各部委共发布了3675个全国重点镇，403个特色小镇以及各类新型城镇化试点镇。

（二）社会组织

在中国，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》从法律意义上将社会组织划分为社会团体、民办非企业2016年颁行的《慈善法》将民办非企业改称为社会服务机构。和基金会，根据社会组织的性质和任务又可分为学术性社会组织、工商经济类社会组织、社会福利和公益慈善类组织以及社区社会组织等。统计数据表明，2015年社会组织从业人数达734.8万人。中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2016年版。2017年二季度中国社会组织规模已创历史新高，达到72.5万家，包括社会团体34.4万家，民办非企业单位37.5万家，基金会5919家。数据来源：民政部2017年第2季度《社会服务统计季报》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/201708/20170802.html。此外，由于政府对社会组织发展的政策变化及长期存在的双重管理体制的约束，实际存在的社会组织远比官方统计的情况复杂，它们以多种形式活跃在中国的公共领域中，包括：以工商企业形式在工商部门登记注册获得合法性地位、不能享受免税政策的社会组织；以会员制的协会组织形式在各级工商联体系中登记注册的社会组织，与行业协会合并称为工商协会。另外还有一些法律规定不用登记注册以备案形式存在的具有官方背景、在中国社会领域发挥巨大作用的组织，如中国红十字会、中国残疾人联合会等，常被称为官办社会组织（GONGO）。

在数量巨大、类型庞杂的中国社会组织体系中，行业协会商会、慈善组织与基金会组织发展得到了政府的优先支持，在地方治理中日益扮演重要角色，而其中行业协会商会是得到优先发展、迄今发展最为充分的社会组织，在市场经济发展中发挥了重要作用。郁建兴等：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版。由于行业协会商会发展充分、具有较强的自主性，它们在与政府的合作关系中体现出了策略性行动与能动性作用的特征。郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》，2017年第3期。

（三）市场主体

在中国，市场主体包括公有制经济主体和非公有制经济主体。从公共物品和公共服务供给的角度看，以民营企业为代表的非公有制经济主体具有较强的灵活性、创造性，能够发挥在公共事务治理中的技术、经验和管理等多方面优势，在地方治理中扮演日益重要的角色。当前民营经济在中国经济发展中具有重要地位，截至2017年9月，全国实有私营企业260729万户，占企业总数的89.7%，注册资本165.38万亿元，占企业总量的60.3%。数据来源：国家工商总局网站：党的十八大以来全国企业发展分析，http：//www.saic.gov.cn/sj/tjsj/201710/t20171026_269949.html。随着2015年“三证合一、一照一码”登记制度改革的全面实施，以民营经济为主的企业迎来发展井喷期，2016年全年新登記企业达552.8万户。

随着市场经济体制的建立完善，政府加大了发展非公有制经济的力度，非公有制经济主体在地方治理中能够参与的行业和领域迅速扩大。从2005年首次提出放宽非公有经济市场准入，允许非公有资本进入垄断行业、公用事业和基础设施等领域，加大对非公经济在财税、信贷、融资、金融等方面的支持力度，到2010年出台专门文件明确非公经济可以进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，再到2017年提出精简民间投资相关各类审批事项，鼓励民营资本积极参与PPP项目，中国近年来出台的专门促进民间投资政策文件达30个， 基本形成了较为完善的鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策体系。数据来源：国务院，促进民间投资专项督察政策文件栏，http：//www.gov.cn/zhengce/zhuti/2016minjiantouzi/qbwj.htm。

三、当代中国地方治理的运行机制

（一）纵向政府间互动机制政府间互动方式还包括横向政府间的合作，本文暂不作讨论。

在中国现行体制下，地方政府作为地方治理的主体，其治理目标、发展战略与行为方式在很大程度上受到纵向政府间关系的制约。纵向政府间关系包括中央与地方关系、省县关系和县乡关系。中国的中央与地方关系构建了地方治理的基本形态和发展空间，省县关系和县乡关系等地方政府间纵向关系则展现了为适应经济社会发展而处于转变中的地方治理新景象。中国纵向政府间关系中的权力和职责重构，释放了蕴藏于体制的活力，使每一政府层级都能更准确、有效地回应属地居民对于公共服务和社会管理的需求。

中央与地方关系决定了不同层级政府的功能作用及政府职能的履行方式，对地方治理形态和主体行为模式具有重要影响。中央与地方关系主要包括干部人事关系、财政关系、行政关系等。当前中国的中央与地方关系主要体现出“政治集权、行政分权”的特征，并在中央集权下以“威权弹性”的方式赋予地方政府创新空间促进地方治理变革。李永刚：《中国地方治理的上下“合谋”》，《文化纵横》，2009年第6期。在干部人事关系上，中央与地方关系体现了政治集权的特征，中央以党管干部、异地任命、设定任期等方式强化了对下一级地方核心党政干部的绝对控制力，以主导干部选拔任用程序和标准，保证中央政策的顺利执行和地方对中央权威的服从。在财政关系上，改革开放后中央与地方呈现出财政分权的特征。分权的财政体制使中央对地方经济社会发展的干预受到一定制约，而地方政府在财政分权过程中受到了充分激励来发展地方经济。在行政关系上，中央与地方具有行政分权的特征，改革开放以来一系列的行政分权构成了中国纵向政府间关系调整的重要维度。中国沿海发达地区的发展路径表明，经济社会管理权限的下放能有效扩大地方政府在社会治理和经济发展方面的自主性，促进区域经济增长，充分释放体制内活力。此外，中央与地方关系在地方政府创新中表现出中国政治制度的弹性，使地方治理获得了转型空间和变革动力。郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》，2017年第5期； 郁建兴、黄亮：《当代中国地方政府创新的动力：基于制度变迁理论的分析框架》，《学术月刊》，2017年第2期。

除中央与地方关系外，地方政府间关系也是中国纵向政府间关系的重要组成部分，这表现在省县关系和县乡关系。在当代中国地方治理体系中，地方政府间关系重构主要体现在为适应经济社会发展需求而对省以下纵向政府间权责分工进行调整。在省县关系调整中，县域经济的迅速发展遭遇了县级政府缺乏土地规划、基本设施建设、外贸投资项目审批等多方面权限限制，向上审批手续繁杂、过程冗长，使得经济发展错失机遇。以浙江省为代表的地方政府开始了一场由县级政府主动争取管理权限、省级政府积极回应，以扩大县级政府在经济社会管理方面的自主权为核心的县级政府扩权改革，有力助推了县域经济增长。Yu，J.，& Gao，X. （2013）. Redefining Decentralization： Devolution of Administrative Authority to County Governments in Zhejiang Province. Australian Journal of Public Administration，72（3），239–250.在县乡关系调整中，乡镇政府在经历“乡财县管”、“撤乡并镇”改革后在地方治理中面临着“财少权少事多”的困境。郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，《学术月刊》，2016年第1期。为解决有限的经济社会管理权限对乡级政府提供公共服务能力的制约，以强镇扩权、全国重点镇建设、国家新型城镇化综合试点等为代表的县乡治理改革成为基层治理改革的主要突破口。改革向试点乡镇政府下放经济发展相关的项目核准、备案权，以及社会治安、就业社保、户籍管理等社会管理权，部分试点甚至被赋予与县级政府基本相同的经济社会管理权限。扩权之后的乡镇政府不仅拥有了更大的经济社会管理权限，同时获得了人员编制、用地指标、专项资金等方面的支持。Yu，J.，Li，L.，& Shen，Y. （2016）. Rediscovering Intergovernmental Relations at the Local Level： The Devolution to Township Governments in Zhejiang Province. China Review，16（2），1–26.

（二）政府与市场关系

在地方治理中，处理好政府与市场关系是推动区域经济更加有效、公平和可持续发展的关键。政府与市场关系主要包括正确定位地方政府与市场在地区经济发展中的各自角色，以及发挥政府与市场整合优势以提高公共服务和公共物品供给质量和效率两方面。

处理好政府与市场关系是全面深化改革的重点，也是地方治理的核心，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。当前，地方治理中主要存在政府过度干预市场运行、政府监管不到位、市场体系不健全、生产要素的自由流动受阻、地方政府服务市场不足等问题。党的十八大以来，地方治理把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，以“放管服”为牛鼻子，通过改革以审批发证为主要内容的传统管理体制、革除与审批发证相关联的寻租权力和不当利益，最大限度减少审批，多措并举加强监管，不断创新优化服务，打造便利、公平的市场环境， 推动了地方治理的现代化。李克强在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上发表重要讲话，中国政府网，2017年6月13日，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2017-06/13/content_5202214.htm。以浙江省在地方治理中正确处理政府与市場关系为例：2014年，浙江省政府大力开展行政审批制度改革和“四张清单一张网”建设，要求将“行政权力清单”、“政府责任清单”、“投资负面清单”、“财政专项资金管理清单”与“互联网+政务”全方位实践，累计取消和下放了1300多项行政审批事项，厘清了政府和市场、社会的边界，这对于消除权力寻租空间、激发市场活力、优化经济发展环境具有重大意义；2016年，浙江省政府在“四张清单一张网”改革基础上继续深化政府与市场关系改革，提出开展“最多跑一次”改革，全省分两批完成“最多跑一次”事项梳理公布工作，59个省级单位梳理958项，设区市本级平均梳理1002项，县（市、区）平均梳理862项，“最多跑一次”事项实现比例超过90%。数据来源：浙江加快推进“最多跑一次”改革综述，人民网-中国共产党新闻网，2017年6月5日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0605/c162854-29318942.html。在商事证照登记方面，浙江省的“多证合一”证照办理时间压缩到1-2 个工作日；在企业投资审批项目方面，全省平均所需时间为 104 个工作日， 嘉兴市更是压缩到了 45 个工作日。数据来源：浙江大学课题组，浙江省“最多跑一次”改革2.0版研究报告，2017年12月28日。

在地方公共服务和公共物品供给中，政府与市场合作主要体现为PPP模式（Public Private Partnership，公共部门和私有部门合作）的新形态。首先，在政策支持上，各级政府已经达成促进和加强以PPP模式充分利用民营资本供给公共服务的共识，并逐步将PPP模式纳入到规范化管理框架中。2002年出台《政府采购法》开始将政府项目统一纳入采购程序以实现政府与市场合同化合作；2014年，财政部和发改委分别从各自口径出台了专门支持政府和民营资本合作的纲领性文件；2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对民营资本参与基础设施和公用事业建设运营的方式、特许经营协议订立的要求及各级政府职责分工做了详细规定。以此为标志，PPP模式被正式纳入到了规范化制度化的管理框架。其次，在合作方式上，当前政府与民营企业采用的PPP模式可以充分利用市场主体的资金、技术和经营优势，发挥市场机制作用提升公共服务和公共物品的供给质量及公共财政的使用效率，形成政府和民营资本间的风险共担和利益共享的合作伙伴关系，同时拓宽民营企业投资领域和盈利空间，促进其发展。最后，在双方合作的实际进展上，政府与民营资本的PPP项目已经形成庞大的规模并逐步体现其优势。截至2016年12月末，国家示范PPP项目为743个，投资额达1.86万亿元，全国入库的PPP项目共计11260个，总投资额达13.5万亿元，其中335个国家示范项目运用PPP模式较传统模式相比平均每个项目节省政府投入约3.8亿元。数据来源：《全国PPP综合信息平台项目库第五期季报》，国家财政部金融司政府和社会资本合作（PPP）网站，http：//www.pppcenter.org.cn/。

（三）政府与社会组织关系

在地方治理层面，政府与社会组织关系主要指在公共品和公共服务供给中政府对社会组织的发展策略，以及政府与社会组织新型关系的建构，其主要治理目标是通过政府与社会组织关系重构，实现公共品和公共服务供给质量和供给效率的提升。

一方面，政府对社会组织主要采取两种发展策略：利用政府的合法性资源和财政资源以强制和引导措施实施的控制策略，以及利用行政方式和市场或准市场的方式促进社会组织的组织发展和服务绩效的赋权策略，以实现培育具备高度专业竞争力同时政治上服从的社会组织的目标。Jing，Y. （2015）. Between Control and Empowerment： Governmental Strategies Towards the Development of the Non-Profit Sector in China. Asian Studies Review，39（4），589–608.另一方面，通过政社分开厘清政府与社会边界，政府与社会组织之间逐步构建起新型的相互独立和平等的伙伴契约关系，以充分发挥政府在政策供给和良好制度环境搭建上的优势，以及社会组织在实际项目运作的自主性优势，以绩效合作为基础，实现以分工合作、协同并举的方式共同治理公共事务的目标。Shen，Y.&Yu，J. （2017）. Local Government and NGOs in China： Performance-Based Collaboration. China： An International Journal，15（1），177-191.

作为政会合作的一种模式，政府向社会组织购买服务已逐步走向规范化、规模化。首先，地方政府购买社会组织服务的政策体系已经形成。2003年，《政府采购法》扩大了公共服务供给领域的政社合作规模，2013年发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为政府购买服务促进社会组织发展开启了新的发展机遇。随后财政部、民政部、国家工商总局等多个中央部委出台了一系列文件，对政府购买服务的原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买程序、购买目录等多项关键内容做出了具体规定，形成了较为完善的政府购买服务的政策体系。2016年，《国务院办公厅关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》的出台标志着政府向社会力量购买服务进入全面改革时期。其次，政府服务购买已形成一定规模。政府购买服务已在全国各省市全面推开，其内容类型涵盖基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务等多个领域。最后，政府服务购买程序走向规范化发展，主要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、委托或承包等方式，在程序设计上强调合同治理、多元主体竞争和第三方评估机构的介入，保证了政府所购买服务的供给质量和供给效益。竺乾威、朱春奎：《社会组织视角下的政府购买公共服务》，中国社会科学出版社2016年版。以浙江省为例，2014年，浙江省人民政府出台《浙江省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》确立了政府购买社会组织服务的总体要求与目标任务、内容与目录、流程与方式等；2015年，浙江省财政厅印发《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》，从采购预算执行、采购方式、采购项目组织实施、合同履约与验收管理等方面实现规范管理；2016年，浙江省财政厅进一步印发《浙江省政府向社会力量购买服务指导性目录（2017年度）》，预先公布下一年政府所需购买的服务事项。

四、当代中国地方治理的特征及新趋势

在当代中国，纵向政府间呈现出分权化趋势，权力和职责重构扩大了地方政府在地方事务治理中的自主性；市场作为资源配置的主体地位已经充分得到确认，政府与市场主体越来越多地以合作方式提供公共物品和公共服务；社会组织发展基本成型，政府所构建的社会组织支持体系为社会组织进一步发展奠定了良好制度条件，不同社会组织以承接购买服务方式参与到地方治理的实践中。各个主体在地方治理的实际运行中尽管还存在各种问题，但是权力分享、公共服务的多元主体供给以及合作治理的特征已然体现。以解决地方治理问题和有效回应公众需求为导向，发挥政府主导、市场调节和社会协同作用，构建公共事务治理中的共治、共享、共担责任的多元化地方协同治理格局已基本形成。

当代中国地方治理体系在运行中体现出以下几个特征：首先，以政府为主导的地方治理模式。在当前中国政治行政体制中，政府主导了地方治理体系的运行、多元主体的参与方式、作用发挥机制以及合作平台的搭建。政府的地方治理发展规划、秉持的治理理念以及对市场和社会组织的态度左右了地方治理体系的运行进程和方向。其次，中国政治行政体制在地方治理中展现出较强的体制创新和自我改良能力以及灵活的制度弹性。在保证政权稳定的前提下，以解决地方治理问题为导向，中国政府能对制约经济社会发展的体制机制及时灵活处理与完善提升，从而赋予地方治理广阔的发展空间。政府在纵向政府间关系上能及时调整和重构政府间的职责分工，逐步赋予地方政府充分的自治权力，在对市场和社会主体的培育发展，以及发挥协同治理机制等方面也展现出了一定的包容性和灵活性。第三，中国地方治理体现了分权化趋势和多主体合作特征，公共服务供给网络体系正在形成。地方政府在纵向上向基层政府分权，在横向上向市场和社会赋权，社会组织、民间资本开始积极参与到不同层级的地方治理体系中，形成以合作为主的网络治理模式。

与其他国家相比，中国地方治理的另一个重要特征是党在地方治理中对政府和社会关系的重要影响。在中国，党既在政府之中，也在社会之中。截至2016年底，中国共产党党员总数为8944.7万人，除少量在党政机关任职的党员外，其余绝大部分党员是分布在社会中的普通党员。参见中共中央组织部《2016年中国共产党党内统计公报》，2017年6月30日，http：//news.12371.cn/2017/06/30/ARTI1498810325807955.shtml。在党与政府的关系方面，通过党管干部、政府机构与党的机构交叉任职等方式，实现了党对政府的强有力控制，党通常以发布路线方针政策的方式决定地方政府治理的中心任务；在党与社会的关系方面，党组织可以在社会组织，居委会、村委会等自治组织以及企业等组织的内部，以建立党组织的方式作为一种组织力量与社会形成密切联系。虽然政府机构具有组织边界，但在政府止步之处，党组织可以延伸到基层自治组织和社会组织中，并汲取体制内资源为之服务，从而形成对社会的强大影响力。景跃进、陈明明、肖滨：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社2016年版。因此，在地方治理的主体间关系上，党作为一种特殊的政治力量，在地方政府、市场主体与社会组织之上，借助其强有力的组织力来影响纵向间政府關系、政府与市场关系、政府与社会组织关系。

同时，与西方相比，经济高速增长和社会稳定作为政府的双重治理目标决定了当前中国地方治理具有行政化特征。何艳玲，汪广龙：《中国转型秩序及其制度逻辑》，《中国社会科学》，2016年第6期。行政化指政府在地方治理中表现出命令和控制倾向，采用单一垄断的协调方式介入地方治理的各个层面。政府的行政化在地方治理的诸多领域显现：在经济发展领域，政府为促进地方性产业发展出台的经济政策往往以强势的方式介入到市场经济的运行中；在社会治理领域，城市和农村的居委会、村委会等自治组织在组织职能和运行方式上受到政府部门的强烈影响，甚至成为政府部门在社会领域的延伸；政府同样会采用行政化手段快速构建符合政府期望的社会组织，或者介入到社会组织运行中，造成社会组织运行方式与政府的趋同。

随着全球化和中国经济社会转型发展，中国地方治理中呈现出一些新的趋势。首先，地方政府将在地方治理中发挥更为重要的主导作用。随着中国更为深入地融合到全球化体系，以及中国改革进入深水区，地方治理将面临更大的挑战，为了提升应对各类危机、处理复杂问题的能力，保证深化改革的顺利实施，地方政府需要加强政府间的区域合作水平和顶层政策设计水平，提升自身的综合治理能力和应对风险能力，尤其是在地方治理中需要突破既得利益的阻扰，处理好政府与市场、政府与社会之间的关系。其次，中国的社会组织和市场主体在地方治理中的作用将愈加重要。社会组织参与地方治理的能力将迎来新的发展机遇期，其发展所需的良好生态环境正在形成，加快成熟的社会组织系统将会充分调动社会资源，极大提高地方治理中公共服务的多元化供给能力。市场主体以PPP模式参与公共物品和公共服务供给的层次和水平将快速提升，社会资本的注入将加快地区公共基础设施建设和公共服务体系的运行效率，实现地方治理与市场主体发展的共赢。再次，随着现代科学技术的发展尤其是信息技术革命的到来，政府职能及其履行方式，以及以政府、市场主体、社会组织和民众构成的地方治理网络组织的运行方式都将会发生重大转型，运用技术手段的程度将成为决定地方治理水平和效率的重要衡量标准。随着大数据、“互联网+”、云计算、人工智能等新型技术的发展，未来地方治理模式将更加精确化和智能化。信息时代民众普遍的知识觉醒、信息的高度畅通、社会力量的自我整合，政府执政观念的转变，将深刻塑造新的公共服务供给机制，推动政府职能转变与组织变革。郁建兴、朱心怡：《“互联网+”时代政府的市場监管职能及其履行》，《中国行政管理》，2017年第6期。最后，提升民众获得感将成为地方治理的重要目标，随着社会多元化和民众需求的不断提升，地方政府在治理过程中将更多地从民众需求出发改造政府流程和社会治理方式，引入参与式治理以更好地发挥社会组织和个体在地方治理中的能动性，从而提升民众满意度。

在未来发展中，地方政府、市场主体与社会组织需要通过频密、制度化互动而走向互动式治理，实现政府机制、市场机制与社群机制等三种治理机制的互补嵌入与有效协同。对此，中国地方治理似应处理好以下几种关系：在纵向政府间关系上，应继续深化行政体制改革，明确各层级政府的职责范围，探讨政府间职责分工、资源配置、权力配置以及规范监督的优化路径，以使各级政府有资源、有能力、有效规范履行自身职能，解决选择性职能履行导致的政府治理能力低下和政府履职能力不足等问题；在政府与市场关系上，应继续深化简政放权放管结合优化服务改革，优化政务信息共享、打破“信息孤岛”、提高政务服务便利化，让政务服务网运转起来，将“放管服”改革进行到底，同时，要提高政府与民营资本合作供给公共服务的水平，充分发挥政府政策引导和整合各主体间合作机制优势，以及市场主体的资本、技术、经验及经营管理优势，提高公共物品和公共服务的供给质量和效率；在政府与社会组织关系上，应加快培育社会组织力量，提升社会组织参与公共服务供给能力，加快推进公共服务供给中政府以购买服务等方式与社会组织合作供给公共服务的程度，努力搭建平等参与、公共权力共享的多主体互动合作治理体系。

（责任编辑：徐东涛）