新中国成立以来的宪法经历了怎样的变迁？

李天琪

宪法作为国家的根本大法，拥有最高的法律效力。中华人民共和国自成立以来，于1954年9月20日（以下简称五四宪法）、1975年1月17日（以下简称七五宪法）、1978年3月5日（以下简称七八宪法）和1982年12月4日（以下简称八二宪法）通过四部宪法。现行宪法在1 982年宪法的基础上，历经了1988年、1993年、1999年、2004年、201 8年五次修订。四部宪法、五部宪法修正案在什么样的契机下修订？这期间发生怎样的故事？做了何种修改？

新中国第一部宪法如何庄严诞生？

讲到五四宪法，首先不得不提到《中国人民政治协商会议共同纲领》 （以下简称《共同纲领》）。1 949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，并且通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。作为一部宪法性文件， 《共同纲领》实际上起到临时宪法的作用。另一方面，1949年到1952年三年间，中国已取得超乎预计的成就，起了显著的变化。中共中央认为时机已经成熟，应当适时地实行全国普选，并在此基础上召开全国人民代表大会，制定宪法，使中国进入全面建没社会主义的新时期。

诚然，要召开全国人民代表大会、选举政府， 《共同纲领》不能扛起国家根本法律的重任，但是起草一部宪法的工作也不是那么简单。1953年1月12日，在中央人民政府委员会举行第二十次会议的前一晚政协座谈会上，有人就坦言这其中的种种困难顾虑。周恩来第二天在会上专门针对这一问题作了发言：既然要召开全国人民代表大会、选举政府， 《共同纲领》就不能再作为国家的根本法律了。当初《共同纲领》之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权。那么，现在不执行这个职权了，这个职权还之于全国人民代表大会了，全国人民代表大会就应该有自己的法律——宪法。周恩来说：“起草宪法虽然有困难，但是可以解决的。因为宪法不是永恒不变的，我们的兄弟国家的经验也证明了这一点。苏联宪法已经修改过三次，头两次的宪法是初期的，斯大林宪法才是比较完整的，但它也仅仅是规定了社会主义阶段的做法。我们的宪法也是现阶段的宪法，将来还会提高。但是现阶段的宪法，可以把我们的政治基础搞得更加巩固。”

1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，决定成立中华人民共和国宪法起草委员会，由毛泽东、朱德、宋庆龄、李济深、李维汉等33人组成。1954年年初，中共中央指定成立宪法起草小组。1954年1月7日至3月9日，历时两个月，五四宪法草案初稿在杭州形成。

1954年3月23日下午，中华人民共和国宪法起草委员会第一次全体会议在中南海勤政殿举行。会议听取《关于（中华人民共和国宪法草案（初稿））起草工作的說明》，说明中分别针对初稿起草的工作经过、工作方向、与《共同纲领》的关系、草案的过渡时期特点、草案规定的国家政治制度、公民的权利、国内各民族平等基础以及草案结构八个部分进行了介绍。

在此后的宪法起草委员会第二次全体会议到第七次全体会议，针对宪法结构问题、疆域问题、公民概念问题、实行民主集中制的写法问题、全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方、人民法院和人民检察院、公民基本权利和义务问题等具体细节作了相关探讨。

宪法起草委员会于1954年3月23日举行第一次全体会议，到6月11日举行第七次全体会议，历时81天。在这段时间里，中国人民政治协商会议全国委员会以及各大行政区、各省市的领导机关，各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关，组织了各方面人士8000佘人参加对宪法草案（初稿）的讨论，并提出了5900佘条修改意见，对起草工作给予重大帮助。

1954年6月14日，中央人民政府委员会召开第三十次会议，审议《关于宪法起草工作经过的报告》，毛泽东在会上说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，可以提高全国人民的积极性。”毛泽东也表示： “我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建没一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”

五四宪法草案一经公布，全国广大城市农村展开积极学习、宣传和讨论，共有1.5亿多人参加讨论活动。在当时，很多地区参与学习讨论的人数达到了当地成年人口的70%以上，甚至在个别地区达到90%以上。许崇德在《中华人民共和国宪法史》-书中，这样写道： “从祖国的东海之滨到西北高原，从黑龙江到海南岛，从新疆到云贵，到处气氛热烈，认真投入。全国人民把宪法草案的公布和学习讨论当做大事、盛事、喜事。”

从1954年6月1 5日至9月10日，共整理出来自全国人民提出的1 1 8万条修改补充意见。这些来自五湖四海的意见纷纷送达北京，由宪法起草委员会办公室归纳分类，刊印成《全民讨论意见汇编》16册。值得一提的是，1954年夏天，中国正遭遇特大洪涝灾害，暴雨引起长江、淮河流域的洪水百年难得一遇。即便抢险任务繁且巨，遇险地区的群众依然腾出手来组织对宪法草案的讨论。通往北京的道路被洪水冲垮，人们就用飞机争分夺秒地将群众意见送到北京，虽然今天看来飞机运送材料是件再普通不过的事，但放在条件艰苦的上世纪五十年代，足以说明中央对宪法起草工作的重视程度以及全国人民对宪法的期望与热爱。

1954年9月1 5日，几经修改的五四宪法草案正式提交第一届全国人民代表大会第一次会议。9月20日下午5点55分，根据计票人和监票人的报告，五四宪法以“投票数共1 197张，同意票1 197张”全票通过。

宪法根植于中国只不过一百年的光景，时间不算长，但是在这片大陆上出现过的宪法却为数不少。五四宪法作为划清我国新旧宪法的明显分水岭，在历史长河中绝对占据显耀的历史地位。在后来的宪法中，如人民民主专政制、人民代表大会制，民族区域自治制、生产资料公有制等根本制度都延续于五四宪法。即使这部宪法仅实施了二十来年，但是它的光辉是不可磨灭的。

黑暗中等待曙光

七五宪法根据毛泽东的建议，于1970年3月启动，开始着手起草。1975年1月，历时五年之久，提交四届全国人大审议通过。相对于五四宪法来说七五宪法显然是出现了很大的退步。它打乱了国家机构的合理分工，削弱了人民代表大會制度；减少了公民的权利和自由，取消了原本在五四宪法中体现公民权益的“公民在法律上一律平等” “由于国家机关人员侵害公民权利而受到损失的人有取得赔偿的权利”，取消了对公民私有财产继承权的保护。七五宪法是在错误理论指导下以错误实践为依据制定出的，反映“文革”中“左”的错误。

“四人帮”被粉碎后，1977年8月，党的十一次全国代表大会作出修改七五宪法、纠正错误规定的决议，虽然大会中宣告了“文化大革命”的结束，但在理论思想上未能清理和消除“文化大革命”的错误方针和指导原则，这也深重地影响1978年3月通过并颁布的七八宪法的原则和内容。比如，在序言中仍保留了七五宪法中“坚持无产阶级专政下的继续革命”的错误理论；在国家机构设置中保留了地方各级革命委员会；在公民基本权利和义务中保留了“大鸣、大放、大辩论、大字报”的做法。

1980年8月30日，中国共产党中央委员会向第五届全国人民代表大会第三次会议主席团提出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。从1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过中华人民共和国宪法修改委员会名单，到1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过八二宪法，历时近两年半。在这段时间里，由叶剑英担任主任委员，宋庆龄、彭真担任副主任委员的宪法修改委员会共举行5次全体会议，每次会期短则一天，长则18天。另外，为了更好地开展宪法修改工作，特没宪法修改委员会秘书处，由胡乔木担任秘书长。作为经常性机构，秘书处持续工作，基本没有间断。

宪法修改委员会成立以后，截至1980年10月18日，共收到人民来信207件。信件中对修改宪法提出了各种建议和意见，表现了人民群众极大的政治热情。为了听取广大专家学者的专业性意见，秘书处不断召集首都各方面的专家学者，举行了多次各类专题修宪座谈会，收到很好的效果。1981年1月上旬，又接连召开了两次外地知名学者的小型座谈会。

虽然第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》中，明确要求宪法修改草案应提交本届全国人民代表大会第四次会议审议，但是由于宪法修改工作关系重大，牵涉到各方面一系列复杂的问题，需要进行大量的调查研究，还要广泛征求各地区、各方面的意见，因此，即便宪法修改委员会在决议后立即投入工作，秘书处连续奋战、不懈努力，要想根据全国人大规定的程序和期限下，保质保量完成任务，是不大可能的。本着实事求是的态度，宪法修改委员会向五届全国人大四次会议提出了推迟修改宪法完成期限的建议。

1981年中央决定由彭真直接领导宪法修改工作，如前所说，宪法修改草案在征求意见的过程中，收到了来自党内党外、广大人民群众的很多意见。这些意见中，在一些重大问题上存在不同主张，比如，“要不要把四项基本原则写入宪法？”“人民代表大会是实行一院制还是两院制？”等等。为了解决起草过程中的重大问题，彭真作了三个月的调查研究，并在秘书处会议上发表了四条意见： “坚持四项基本原则” “一定要从中国的实际出发” “使新宪法起到统一全国人民思想、进一步巩固和发展安定团结的政治局面、保证社会主义四化建没健康顺利进行的作用” “以1954年宪法为基础”。

1982年4月22日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议在北京人民大会堂召开。宪法修改委员会副主任委员彭真向全国人大常委会提出宪法修改草案，并作了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》。

1982年5月至9月，进入全民讨论阶段。这次讨论规模空前之大，在讨论中形成大量的意见和建议，秘书处根据这些意见和建议对宪法草案进行了近百处的修改。

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议就宪法修改草案进行投票表决，当日下午5时45分，根据总监票人的报告，有效票3040张，其中赞成票3037张，没有反对票，弃权票3张，八二宪法正式通过。八二宪法也是新中国立法史上第一部公开表决结果的立法，在通过前有人提出改变以往秘不示人的惯例，彭真请示胡耀邦后获得支持，使得八二宪法为日后立法开辟出一条公开化、透明化的全新道路。

说到这里，不得不提起一段有关《民主与法制》的往事。1 979年8月，《民主与法制》在上海创刊， “民主与法制”作为历尽“文革”劫难后中国人渴望的对象，既是一句口号，也是承载这期间无限期许的刊名。作为我国改革开放后创刊的第一本法制期刊， 《民主与法制》是我国第一本早于中央作出“一五普法”重大部署而诞生的普法读物，这也是《民主与法制》在当年成为国内畅销杂志的重要原因之一。1 984年彭真为《民主与法制》题写了刊名，叶剑英、李鹏、乔石等中央领导先后给《民主与法制》题词勉励。彭真在题词中写道： “我国宪法是具有中国特色的、社会主义的、民主的制度化、法律化的总章程，希望你们继续做好宪法的普及宣传工作，帮助读者熟悉遵守和掌握运用它。”中央领导对加强社会主义民主和社会主义法制的殷切期望，牢牢刻在《民主与法制》工作人员的心坎里。

与时俱进才能保持宪法旺盛生命力

1987年12月1日，深圳在全国率先公开拍卖了一块住宅用地，掀起了土地制度的重大改革。另一方面，八二宪法颁布实施以后，按照宪法规定，家庭联产承包为主的责任制在全国农村迅速推行。农村经济体制改变造成大批劳动力解放，使得劳动力转移到工业、商业和其他产业中，集体的、个体的、私营的乡镇企业大量涌现。在八二宪法中非公有制经济中的个体经济和“三资企业”已经获得明确的法律地位，但是私营企业在宪法中并没有任何规定。随着私营经济在城市乡村中不断发展，私营企业法律地位不明确的窘境引发一系列法律问题。要想从源头解决这些问题，修改宪法显然是很有必要的。

1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过两条宪法修正案，对八二宪法作出修改，这也是我国第一次采用修正案的形式修宪。

1992年，邓小平发表南巡谈话，对于推进我国改革开放和社会主义现代化建没具有巨大的理論指导意义。根据我国改革开放和社会主义现代化建没事业进一步发展实践，中国共产党中央委员会于1993年2月14日向第七届全国人民代表大会常务委员会提出了修改宪法部分内容的建议。经过全国人大常委会认真讨论，将形成的宪法修正案草案提请第八届全国人民代表大会进行审议。1993年3月29日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，对现行宪法作出第二次修改。

推行1993年宪法修正案后不到几年的时间，国内形势又发生了很大变化。1997年香港回归，中国共产党第十五次全国代表大会提出了高举邓小平理论伟大旗帜。这些都要求对现行宪法进行修改。在这样的背景下，中共中央适时成立修宪领导小组，李鹏任组长，拟定了宪法修改的初步意见。初步意见先后发给中央各部门、各党派、人民团体领导机构、各地方省、区、市党委征询意见，又在随后召开的法学家座谈会和经济学家座淡会中广泛吸收各方面的意见和建议。1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，对现行宪法作出第三次修改。

中国共产党第十六次全国代表大会召开以后，也是在纪念现行宪法颁布实施二十周年的推动下，社会各界掀起一股宪法学习浪潮。根据新形势、新任务，把十六大确立的重大理论观点和重大方针政策写入宪法被认为十分有必要。在当时，理论界尤其是法学界，对宪法是否应当修改、采取什么形式修改、修改什么进行了广泛讨论。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，对现行宪法作出第四次修改。该宪法修正案共有14条，涉及13个方面的修改。

时间拉回到今年。201 8年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，对现行宪法作出第五次修改。全国人大常委会法工委主任沈春耀在当天下午的新闻发布会上介绍，此次宪法修改的主要目的，就是要把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，体现党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求，在总体保持宪法的连续性、稳定性、权威性的基础上推动宪法与时俱进，完善发展。

宪法修改是国家政治生活中的一件大事，历史证明，宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才能具有持久、旺盛生命力。