粤港澳大湾区中广州的城市功能定位研究

吴兆春

（中共广州市委党校 广东 广州 510070）

2017年10月18日习近平在党的十九大报告中明确提出要建设粤港澳大湾区[1]。粤港澳大湾区已经成为国家战略，是我国迈入改革开放新时代的一项重大战略举措。2017年3月中央政府的工作报告中明确指出要制定粤港澳大湾区城市群发展规划[2]，2017年2月广东省政府工作报告指出：携手港澳推进珠三角世界级城市群和粤港澳大湾区建设[3]，建设粤港澳大湾区上升到国家战略，将是改革开放新时代我国打造开放型经济新体制的重要组成部分，它已经成为香港、澳门、广东甚至全国人民的共同期待。

一、粤港澳大湾区已经成为国家战略

（一）粤港澳大湾区国家战略的历史演进

粤港澳大湾区从概念雏形到发展酝酿新已经十余年，直到2015年首次在中央政府文件中正式提出，2016年被写入国家“十三五”规划，2017年3月首次被写入国务院政府工作报告。2017年7月1日，香港回归20周年纪念日，习近平主席在香港公布了一系列政策红包就包括“推进粤港澳大湾区发展”。2017年10月18日习近平在党的十九大报告中正式阐明建设粤港澳大湾区，至此，粤港澳大湾区已经成为我国在改革开放新时代的一个国家战略。

早在2005年，广东省政府《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004—2020）》明确划分“粤港澳跨界合作发展地区”，并要求把发展“湾区”列入重大行动计划。之后，湾区发展陆续写入2008年国家发改委《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》、2009年的《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》、2010年《粤港合作框架协议》等文件。2015年3月，在国家发改委、外交部、商务部共同发布的“一带一路”战略规划中，“粤港澳大湾区”概念首次被正式提出。2016年3月，“粤港澳大湾区”被写入国务院《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》、国家“十三五”规划等，要求建设世界级城市群。2017年3月，国务院政府工作报告中首次出现“粤港澳大湾区”，要求推动内地与港澳深化合作，编制粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能[2]。粤港澳大湾区战略规划的历史演进如下表1所示。

（二）粤港澳大湾区的基本情况

粤港澳大湾区地理范围由“9+2”组成，即广东的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门、肇庆，以及香港和澳门两个特别行政区。土地面积合计约5.6万平方公里，占全国的0.6%；2016年经济总量9.2万亿元，占全国的12.4%；常住人口6800万，占全国的4.9%。

粤港澳大湾区南接东南亚、南亚，东接海峡西岸经济区、台湾，北接长江经济带，西接北部湾经济区，区位优势突出。粤港澳大湾区为“湾区群”+“港口群”+“产业群”+“城市群”等四群叠加。在湾区方面，粤港澳大湾区主要是以环珠江口湾区为核心，还包括环大亚湾湾区、大广海湾区，与大汕头湾区、大红海湾区、大海陵湾区毗邻。在港口方面，有深圳港、香港港、广州港、东莞港、珠海港、惠州港、中山港、江门港等多个港口，港口集装箱年吞吐量合计超过6500万标箱；其中香港港、广州港、深圳港在2016年的集装箱吞吐量排名世界前十，分别排序为第五、第七、第三。在产业方面，既有通讯电子信息、新能源汽车、无人机、机器人等高端产业集群，同时也有石油化工、服装鞋帽、玩具加工、食品饮料等中低端产业集群。

（三）建设粤港澳大湾区的战略意义

首先，以深化港澳与内地融合促进港澳长期繁荣稳定，确保“一国两制”基本国策。近年来香港和澳门经济受到国际金融危机冲击发展缓慢，社会不稳定因素集聚。2017年国务院政府工作报告指出：确保“一国两制”在香港、澳门实践不动摇、不走样、不变形。全力支持香港、澳门特别行政区行政长官和政府依法施政，发展经济、改善民生、推进民主、促进和谐。“港独”是没有出路的[2]。在改革开发之初，由于内地和香港巨大的经济差距，香港以第一批“外资”的身份开始在内地投资，他们借助资金、信息、技术和产业优势，有效地带动了内地特别是珠三角地区的发展。香港澳门成为广东最大的外资流入来源地。但是近年来，内地经济快速增长，而且增速远远超过香港澳门特别行政区，广东与港澳之间经济差距缩小，甚至广州、深圳的经济总量有超过香港的趋势，而香港、澳门的经济增速缓慢，亟需内地带动，因此适时提出的粤港澳大湾区战略能带动港澳地区快速协同发展，保障国家“一国两制”基本国策的执行。

表1 粤港澳大湾区战略规划梳理

其次，打造国际一流湾区和世界级城市群，带动泛珠三角区域发展，形成我国区域经济协调发展新格局。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区[4]。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》和国家“十三五”规划都明确要求上述三个区域建设世界级城市群。当前，我国区域发展以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略为引领，京津冀规划建设雄安新区，长三角城市群为长江经济带龙头，珠三角政策有所缺位。建设粤港澳大湾区则可提高珠三角城市群的战略地位，带动泛珠三角区域发展，形成我国北中南区域经济协调发展新格局。

最后，助力“一带一路”战略，推动形成全面开放新格局。“一带一路”战略是习近平全球经济治理理论的重要内容，是新时代我国参与国际经济秩序重构的重要手段。粤港澳大湾区是海上丝绸之路的起点之一，是连接沿线国家的重要桥梁。建设粤港澳大湾区，有利于将大湾区内各城市在金融、科技、贸易、港口等方面的优势整合起来促进“一带一路”战略的实施，并为全国打造开放型经济新体制提供支撑。并且，粤港澳大湾区将凭借一国两制的制度优势，寻求制度创新，制定一些新规则，率先在大湾区内部试用，再推广到全球，影响国际贸易规则制定。从“大珠三角”到“粤港澳大湾区”，尽管仍是广东九市加港澳二个特别行政区，但并非“新瓶装旧酒”。传统的大珠三角概念是以珠江下游的三角洲为基础形成的城市群，而对“湾区”的强调，意味着更强调外向型特征，旨在全球经济中发挥引领作用。

二、如何建设粤港澳大湾区

（一）建设目标：打造世界一流湾区

二战以后，世界经济格局发生了深刻变化，美国经济成为全球领头羊，欧洲和日本快速崛起，形成了纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级湾区，在经济地理上留下了浓墨重彩的一笔。他们分别以现代金融、科技创新、先进制造为主要特点，快速聚集资源，经济快速增长。一战到二战期间，纽约湾依靠大西洋贸易通道成为第一个世界级湾区，成为全球金融中心。二战后，旧金山湾依靠太平洋贸易通道成为第二个世界级湾区，位于湾区南部的硅谷闻名于世。20世纪60—90年代，亚洲制造业崛起，东京湾凭借科技制造实力成为第三个世界级湾区[5]，先进制造优势突出。典型湾区发展历程分为港口经济—工业经济—服务经济—创新型经济四个阶段[6]。当前三大湾区基本处于服务经济向创新型经济的转轨中。

目前，粤港澳大湾区的经济基础扎实，内部交流合作频繁，对外开放性良好，具备建成世界一流湾区的基本条件，未来有望成为第四个国际一流湾区。我国大陆海岸线约1.8万公里，自北向南主要有渤海湾、胶州湾、杭州湾、粤港澳大湾区、北部湾等湾区。其中，渤海湾区的范围太大，且湾区内联系不够紧密；胶州湾区的覆盖范围太小，仅覆盖山东半岛城市群的很小一部分；杭州湾区属于长三角城市群；北部湾的发展水平则相对较低。粤港澳大湾区经济的外向性程度较高，内部交往频繁，相互合作紧密，是最有可能建成具有全球示范性的国际一流湾区。下表2是粤港澳大湾区与世界一流湾区的基本情况比较可以看出，粤港澳大湾区可能作为我国开放型经济新体制的典型代表，代表国家与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级湾区直接竞争，作为国家主动深度参与国际经济合作的新平台，推动我国形成全面开放的新格局。

（二）建设措施：实施湾区内市场一体化和区域专业化

湾区内部市场化一体化是建设粤港澳大湾区首先要做的工作。粤港澳大湾区发展是在“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”背景下深化合作，既有体制叠加优势，也亟待推进体制机制改革以最大限度推进人流、物流、资金流、信息流畅通。湾区内部存在大陆的社会主义制度和香港澳门的资本主义制度，香港和澳门两个自由港，还有深圳、珠海两个经济特区，南沙、前海和横琴三个自由贸易试验区，以及广州、深圳、香港、澳门四个核心城市。特别行政区和自由港、经济特区、自由贸易试验区等叠加既是体制优势，但也使深化合作亟待体制机制创新，打造粤港澳大湾区一体化的市场体系。

表2 粤港澳大湾区与世界一流湾区基本情况比较（2016）

虽然自2003年以来，在关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）及其十个补充协议框架下，粤港澳三地在经贸、技术、金融等方面开展深度合作交流、取得明显进展，但在推动市场要素有序流动方面仍存在诸多问题亟待突破。未来粤港澳大湾区深化合作涉及产业布局、土地利用、信息互通、资源共享、交通能源等，如何在不同的制度与城市之间，最大限度地让人流、物流、资金流、信息流真正高效便捷地流通，是粤港澳大湾区发展面临的主要难题。并且，由于经济体量相当，广州、深圳、香港的“龙头”之争可能也将成为粤港澳大湾区未来发展面临的一个问题，如何实现优势互补，避免恶性竞争将是不得不考虑的问题。

未来有望参照京津冀、长江经济带，在中央层面成立粤港澳大湾区工作领导小组之类的统一领导和协调机构推进建设工作。当前粤港澳高层沟通机制是一年一度的“粤港合作联席会议”“粤澳合作联席会议”，分别从1998年、2003年开始运行，由粤港、粤澳两地行政首长共同主持，进行贸易、经济、基建、运输、道路、海关旅客等事务的协调，其下会根据项目需要设专责小组。随着粤港澳大湾区发展上升为国家战略，对协调机制、改革权限的更高层需求被提出。对比京津冀、长江经济带，中央分别成立了京津冀协同发展领导小组、推动长江经济带发展领导小组。粤港澳大湾区，未来有望从中央层面成立一个包括中央政府和粤港澳大湾区多方的工作领导小组，推进市场一体化融合，降低制度成本和交易成本。

除了一体化市场之外，还应该参考旧金山湾区的专业化发展经验，避免湾区内部同质化的竞争。各方发挥优势，如香港的优势是资金和信息，澳门的优势是旅游和与葡语系国家的连接，深圳的优势是科技创新相关产业，广州是千年商都，相互错位发展，专业分工形成一个高度开放的现代化经济体系，助力我国形成全面开放新格局。

（三）具体工作

2017年7月1日下午，国家发展改革委副主任林念修在香港“携手共建粤港澳大湾区合力打造世界级城市群”论坛上的主旨演讲，首次披露粤港澳大湾区六项重点工作。

一是着力推进基础设施互联互通。加快基础设施建设，实现香港澳门与湾区其他城市之间交通系统的高效衔接。打造高效快捷的现代综合交通系统，共同打造世界级港口群和空港群，优化高速公路、铁路、城市轨道交通网络布局，完善现代货运物流体系，提升客货运输服务水平[7]。

二是着力提升市场一体化水平。建立内部一体化的协调机制，推动各类生产要素在区域内便捷流通；推进投资便利化，加大重点领域开放力度；促进贸易便利化，加强口岸协作，创新查验模式，实行更高标准的贸易监管制度；推进人员往来便利化，鼓励港澳人士赴粤投资及创业就业，为港澳居民提供更多发展机遇。

三是着力打造国际科技创新中心。香港的优势是人才流动的便利，拥有亚洲顶级的名校，也是国外的人才回国创业的集聚地。而隔海相望的深圳是我国科技创新做得最好的城市，创新能力和创新人才丰富，拥有大量优质的科技型企业。广州的优势是有众多的大学和科研机构，是南方科技人才培养的摇篮。广州、深圳和香港三地的创新资源和创新能力远远好于湾区其他城市，因此三地联动打造共同建设以国际科技交流平台、创新平台、联合研究中心、创业孵化平台为载体的国际科技创新中心能带动整个中国新科技的生产和使用，带来巨大的经济效益和社会效益。

四是着力构建具有国际竞争力的现代产业体系。要重点加快发展金融、航运等现代服务业，促进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推进生活性服务业向精细化和高品质转化；增强制造业核心竞争力，推进制造业转型升级和优化发展；培育壮大战略性新兴产业，推动新一代信息技术、生物技术、高端装备制造、新材料、文化创意等新兴产业发展壮大，不断增强经济发展新动力。

五是着力共建宜居宜业宜游的优质生活圈。要坚持以人民为中心的发展思想，着眼让公众拥有更多获得感和幸福感，推进美丽湾区建设，加强生态环境协同治理，注重绿色山体和蓝色海湾保护，推动形成绿色发展方式和生产生活方式；以改善民生为重点，增加优质公共产品和服务供给，推动教育合作发展，健全就业创业服务体系，深化粤港澳文化交流，密切医疗卫生合作，推进区域旅游发展，建设休闲人文湾区。

六是着力支持重大合作平台建设。推进南沙、前海、横琴和汕头的相互合作。南沙是国家级的新区，同时也是国务院批准设立的自贸区，在与港澳合作方面具有一定的制度优势。应该与深圳前海、横琴、汕头等区域加强合作，形成合力，共同打造重大合作项目带动经济社会发展。

这六项重点工作代表了未来粤港澳大湾区建设初期需要努力的六个方向，各个城市应该根据实际情况制定本地共建大湾区所应做的具体工作。

三、广州在粤港澳大湾区中的功能定位

（一）广州打造国际综合交通枢纽

广州是广东省会和千年商都，自古以来就沟通四海联系八方，作为国家重要的中心城市，打造国际综合交通枢纽是巩固贸易中心地位的必然要求。

首先，打造国际航运枢纽。立足南沙新区、广州港，将南沙港和广州港建成深浅合一，双向通行的港口。并优化港口布局，促进老港区转型升级，推动散货逐步从中心城区向外围转移。完善现代集疏运体系，积极拓展国内外航线，增强港口通达能力。大力发展邮轮经济，做强现代航运服务业，增加外贸班轮航线、货物和集装箱吞吐量。

其次，打造国际航空枢纽。广州是南方航空公司的所在地，拥有白云国际机场和空港经济区。随着白云机场的扩建，未来会有更多的航段、航线资源对接，会与更多的国内外城市开通直飞航线。打造国家航空经济示范区的途径是发展高端航空产业，积极争取飞机维修基地项目。

最后，打造大交通网络。一是要推进高铁、地铁、城际轨道、高快速路网建设，实现与外部轨道交通的高速高效通达，与内部公共交通系统的便利对接，形成现代化的高效交通网络。二是，推进铁路网络的建设，改造广州站、广州东站为高铁站，建设并启用广州北站，货运主要建设大田集装箱中心站。加快地铁建设，争取到2020年城市轨道交通里程超过520公里。完善城市内部公路系统，建设外围区域与中心城区的快速通道，建设第二机场高速等，提高公路网络的便利性。

（二）广州打造国际科技创新枢纽

国家发改委林念修提出谋划粤港澳大湾区发展的六大重点工作中第三条是指打造国际科技创新中心，与广州十一次党代会提出的打造国际创新枢纽不谋而合。广州要建设国家创新中心城市、国际科技创新枢纽，依然离不开三个要素：人才、企业、平台。人才是创新之根本，企业是创新的主体，而平台则为技术转化、成果交易、资源配置与流动等提供条件。借助粤港澳大湾区的建设，广州能聚集湾区内部乃至全球高端创新要素，更大力度推进科技与产业、平台、金融、知识产权、人才、民生、国际合作等七大领域合作，明确将高新技术企业发展、企业研发机构建设、科技企业孵化器建设、产学研协同创新、科技金融等作为工作重点。根据广州十三五规划，广州到2020年将广州建成具有国际影响力的国家创新中心城市，打造成为国际科技创新枢纽。并与广东自贸区的南沙国家级新区协同发展，培育创新主体，引进创新人才，全方位立体构造创新生态环境，不断推进双创工作。

（三）广州打造国际金融中心

金融是现代经济的核心，党的十九大报告将金融作为一个产业明确提出。未来30年我国金融业将按照十九大的定位发展，更好地服务实体经济发展，更好地满足人民群众的高品质金融需求。在粤港澳大湾区中，香港这个亚洲金融中心的地位难以撼动，但是广州背靠大陆和自身完善的产业体系进行差异化发展，有可能打造成为具有一定影响力的国际金融中心。2017年3月英国咨询公司Z/Yen发布的国际金融中心指数广州位列全球金融中心37位，这也说明广州打造国际金融中心具有良好的现实基础。广州也具有良好的历史底蕴，近代历史上广州拥有全国第一家保险机构、第一家外资商业银行，也是中国最早的国际贸易中心。按照世界经济发展规律，贸易中心必然伴随金融中心。近年来，广州的金融中心主要以打造金融功能区、创建创新型期货交易所、引进法人金融机构、金融改革试验等方面的工作。出台《广州市建设华南财富管理中心总体方案》，打造全球顶级的财富管理中心，实现金融差异化发展。此外，金融平台不断搭建、金融要素不断富集、金融人才不断会聚，都将是广州建设全球金融中心的重要基石。

（四）广州构建具有国际竞争力的现代产业体系

广州作为现代化的特大型城市，第一产业比重低，第二产业发展迅速，成为广州的支柱性产业，其中汽车产业尤为迅速，成为中国名副其实的“第一城”。并且广州第二产业也逐步由劳动向资金密集型、技术密集型转变，产业“微笑曲线”向两端移动，微笑中间层上翘。第三产业比重也超过地区产值比重的50%。但是广州要在此基础上进一步优化产业结构：一是注重第三产业内部结构调整，促使传统商贸业向现代商业服务业转变，现代服务业向高端服务业转变。二是生产性服务业和生活性服务业适度集约化、差异化、层次化。深（港）在高端服务业上略比广州有优势，广州要通过集约化、差异化、层次化，实现“靶向施策、找准市场、打响品牌、精准消费”的目标。三是转变第一产业发展思路，发挥其农业生产功能的同时，注重田园综合体和农旅开发，实现一二三产业深度融合，联动发展。四是第二产业加快转移转型升级，打造科技含量高、附加值高、环境友好型的现代产业体系。

（五）打造自由贸易港

自由贸易港是指设在国家与地区境内、海关管理关卡之外的，一般允许境外货物、资金自由进出的港口区。对进出港区的全部或大部分货物免征关税，并且准许在自由港内，开展货物自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动[8]。自由贸易港一般被看成是自贸区的3.0版本，在自贸区发展到一定程度之后会建设自由度更大的自由贸易港。2016年的数据显示，广州港在全球集装箱的吞吐量排名全球第七，广州建设自由贸易港能与全球排位第三的香港港、第五的深圳港形成全球最大的港口群，吸引全球货物中转。中国不仅仅是全球最大的消费市场，也是全球最大的制造国，对港口的需求旺盛，建设自由贸易港的基本条件成熟。接下来需要完善自由贸易港的政策体系，由于自由贸易港是建立在自贸区的基础上，预期广州可能在南沙设立自由贸易港。

（六）广州打造宜居宜业宜游的优质生活城市

2017年6月28日由中国社会科学院和经济日报共同发布的《中国城市竞争力第15次报告》中广州的宜居竞争力排行第三，广州良好的历史文化底蕴和商业文化使得它更加宜业宜游。首先，自古有“食在广州”，艇仔粥、肠粉、叉烧，无一不令人食欲大动，感受宜居宜游的城市魅力。同时广州也有丰富的历史文化底蕴，陈家祠、中山纪念堂、黄花岗等名胜古迹，无一不闪耀着先烈的光辉。其次，广州房价在一线城市中最便宜，生活成本不高。再次，广州居住环境较好，空气、水等质量较好。最后，广州打造国际综合交通枢纽，与全球的交通将变得更加方便，将成为一个宜居宜业宜游的优质生活城市。

参考文献：

［1］决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平代表第十八届中央委员会向大会作的报告摘登［N］.人民日报，2017-10-19.

［2］新华网，政府工作报告（全文）［EB］.2017-03-16.

［3］广东省人民政府2017年《政府工作报告》［N］.南方日报，2017-02-06.

［4］肖庆顺，张武升.京津冀基础教育协同发展的政策研究［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2017（03）.

［5］于祥华.拥抱大湾区的行动自觉与使命担当［N］.佛山日报，2017-09-08.

［6］吴兆春.借势粤港澳大湾区加速广州创新驱动发展研究［J］.特区经济，2017（09）.

［7］梁倩，孙韶华，王攀.粤港澳大湾区建设框定六大重点［N］.经济参考报，2017-07-03.

［8］黄志勇，李京文.中国保税港区发展战略研究［N］.国际贸易问题，2012（06）.