PPP模式在水利工程建设中的推广应用

邱 玉 ，徐玉涵 ，牛 壮

（1.山东职业学院铁道工程与土木工程系，山东 济南 250104；2.山东水务招标有限公司，山东 济南 250014；3.济南高新区管委会社会事业局，山东 济南 250101）

1 PPP的内涵和分类

PPP（Public-PrivatePartnership），又称 PPP模式，是指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、建设及运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付费用，从而更好地鼓励社会力量参与政府公共服务事业，提高公共服务领域建设管理能力的运作模式。

PPP模式的付费机制主要分三种：一是纯政府付费（GovernmentPayment），是指政府直接付费购买公共产品和服务。政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费；二是使用者付费（UserCharges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益；三是可行性缺口补助（ViabilityGapFunding，简称 VGF），是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

2 社会资本参与水利项目投资的现状

近年来，为了加快水利改革发展，拓宽水利投融资渠道，促进经济持续健康发展，国家也相继出台了一些吸引社会资本参与水利建设的政策措施。2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）明确提出“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程”。2015年3月，国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）专门针对重大水利工程如何引入社会资本做出了政策安排。

由于水利工程多公益性，回报收益有限且期限较长，同时，加上出台政策文件原则性内容较多，具体到投资补助、财政贴息、价格机制等配套内容不够具体和细化，在实际操作中没有明确的收益预期，难以吸引社会资本参与水利工程建设领域，导致部分PPP水利建设项目落地实施较少。

3 水利工程如何更好地引入PPP模式

水利工程项目特点为公益性强、投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，同时，还肩负着防洪、除涝、排水等诸多重大民生使命，其公益性远大于经济性。因此，如何规范、正确的在水利工程建设中引入PPP模式，是需要深入研究解决的主要问题。

一是需增强水利工程PPP项目对社会资本的吸引力。充分发挥政府投资的引导带动作用，完善项目财政补贴管理，形成合理价格机制，可以探索由项目投资经营主体与用户协商定价，完善由市场决定价格的机制，既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等。同时，提供低成本的资金支持，拓宽还贷来源，可以考虑在税收、建设用地等方面给予较大的优惠政策，从而加大社会资本的吸引力，提高社会资本投入水利工程建设的积极性。

二是要规范社会资本参与水利工程建设运营，确保水利工程公益性目标实现。在整个PPP项目运作过程中，政府需确保社会资本方依法完善企业法人治理结构。同时，严格执行基本建设程序，落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务，服从国家防汛抗旱、水资源统一调度。项目实施过程中推行科学绩效评价，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励第三方进行绩效评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为收费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

4 PPP模式在水利工程建设中的应用

4.1 项目概况

济南高新区“三山三水”生态景观综合治理工程便是以PPP模式运作的典型案例。高新区计划在未来3～5年重点实施“三山三水”生态景观综合治理和舜华三山林业生态综合治理项目（简称“三山三水”项目），着力突出山水生态景观功能，形成以山为纽带、以水为串联的生态景观区，满足高标准打造山水生态环境的目标。“三山三水”项目估算总投资26.48亿元，包含六座山、三条河的综合治理，由“三山”林业生态综合治理工程、“三水”生态景观综合治理工程及舜华三山林业生态综合治理工程三个项目组成，其中，“三水”（西巨野河、杨家河、小汉峪沟）生态景观综合治理工程计划投资16.17亿元。

4.2 项目特色

1）以建设“花园中的城市、城市中的花园”的生态理念，通过打造高标准的生态景观环境，吸引更多的高端人才及优质投资者入驻高新区，带动区域社会经济发展。

2）通过采用PPP模式实施，采取设计—建设—运营—移交（即DBOT）模式一体化运作，有效整合社会资源、转换政府职能，提高民生领域服务质量，增强工程领域标准化建设、模式化运营管理能力。

3）通过鼓励社会资本参与，形成竞争机制，有效降低项目建设运营成本，从而节约政府财政资源、缓解政府财政压力。

4.3 关键问题分析

1）吸引社会资本参与。为增强政府公益性水利项目对社会资本的吸引力，自项目筹备以来，陆续与国内几十家知名企业、资本方开展了合作洽谈，以市场测试调查、座谈交流会等方式，广泛听取意向合作方意见，不断对项目实施方案修改完善。通过加入部分商业运营项目、适当放宽资质条件要求、引入合理的考核评价机制等方式，增强了社会资本的参与度。

2）运作模式。项目公司成立后，实施机构代表管委会与项目公司签署合同，在合作期内，负责本项目的设计、投融资、建设、运营和维护，同时项目公司作为融资主体，负责融资并承担偿还责任；财政局依照PPP合同约定对项目公司支付可用性服务费和运营绩效服务费；行业监管部门对项目公司进行监管，审计部门对项目进行全过程跟踪审计；项目合作期结束后，项目公司将项目资产无偿移交给管委会或其指定机构，详见图1所示。该项目特许经营20年，其中运营期17年，建设期3年。

3）项目收益回报机制。由于本项目属政府公益性服务项目，在项目初期，考虑以纯政府付费方式实施。但随着今年中央及各地逐渐收紧纯政府付费PPP项目入库，同时为了引入多元化的项目收益模式，吸引更多社会资本方参与项目，经研究，项目改为可行性缺口补助方式实施，加入生态停车场等可行的商业运营项目，减缓政府付费压力。

4）加强行业监管及规范建设运营。在项目前期准备过程中，邀请了省、市行业内的十余位知名学者和领导组成了专家顾问团队，委托专业的技术咨询机构，对项目的关键问题进行了反复调查研究，制定了一套完整、科学的绩效评价和考核体系，将项目建设期的工程质量、建设周期、施工安全及后期运营中的水资源保护、防洪除涝、截污治污、山林养护等作为考核项目公司建设及运营管理能力的主要内容，考核结果直接关系到项目公司的收益，以此激发项目公司的公益责任。

图1 项目运作模式框图