村级公共服务改革中民主与民生互促共赢研究——以成都市郫都区为例

赵鹏程，李雪艳

(西华师范大学 管理学院，四川 南充 637002)

一、引言

习近平总书记在十九大报告中指出，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。同时还提出，要坚持在发展中保障和改善民生，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。民主是“特定经济关系和利益关系基础上，保障公民政治权利得到平等实现的政治形式”[1]330。中国民主政治的根本目标是高度发达的人民民主。我国六十年民主政治的实践，使我们深刻地认识到，民主是社会主义的本质和生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化[2]18。而建构民主，可以主要是政治和法律行动，但要运行和巩固民主，只有落实于民生保障。人民当家做主具有民主和民生核心理念的内在统一性，不该将“民主”孤悬于人民的基本生活——“民生”之外，人民当家做主就是遵循“我的民生我做主”的基本原则[3]143-150，因此，民主离不开民生。

有学者认为“民主推动民生”的单向逻辑过于片面，应将二者有机结合起来。林尚立将民主与民生的关系放在人民民主的中国逻辑中进行分析，他认为民主化战略最重要的是追求民主化的民生绩效，将民主建设与民生建设有机结合起来[4]112-122。韩喜平认为，改善民生与协商民主联系紧密、相得益彰，前者是后者的价值诉求，后者是前者的重要途径，要努力实现二者良性互动、共同发展[5]96-98。蓝蔚青强调将发展民主与改善民生统一于全面建设小康社会实践中，围绕民生扎扎实实发展人民民主，以民主的制度、方法和手段解决民生问题[6]27-30。因此，民生建设和民主建设既不能相互割裂，也不能相互替代，应该是相辅相成[7]107、互促共赢的。在现代社会中，“民主”与“民生”已经显示出核心理念的相容性，“民主”融入了“民生”，“民生”成为“民主”的依托，“我的民生我做主”已经成为生活常态。

中共十六大和十七大以来，党中央强调要增强社会自治功能，扩大基层民主。十九大报告进一步指出，增进民生福祉是发展的根本目的。民生建设是各级政府的职能重心，政府的根本责任就是为公民提供有效的公共服务[8]75，因此，民生建设的落脚点就是为社会提供公共服务。

在农村社会管理工作中，民主建设的关键在于调动村民参与积极性和实现需求表达的有效性；民生建设的关键在于公共服务供给的数量与质量。那么，如何调动村民参与的积极性，实现需求表达的有效性和保证公共服务供给的质与量呢？统筹考虑民主与民生的关系，将二者紧密联系起来需要一个载体，比如村级公共服务。郫都区通过实施村级公共服务改革，建立民主参与机制，使村民积极参与民生建设，逐步提高了民主意识；反过来，村级公共服务改革是在民主实践中进行的，村民在村级公共服务项目供给中充分表达自己的真实需求，以民主手段解决民生问题，在发展民主中改善了民生建设。

在城乡统筹背景下，成都市郫都区实施村级公共服务改革，以“四个重点环节”为载体加强民主与民生的良性互动，形成民主与民生互促共赢良好局面。郫都区的村级公共服务改革实践为我国农村社会民主发展和民生建设提供了有益借鉴。

二、发展民主是改善民生的重要途径

中共十八大报告明确指出：“着力保障和改善民生，促进社会公平正义”，“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”[9]11-14解决民生问题需要多种途径，需要各方面共同努力，而发展民主是改善民生的一条重要途径。只有通过发展民主，政府决策充分考虑到广大人民群众的利益和需求，使民生建设更“接地气”。

健全的基层民主机制是推进民生建设的重要依据。2017年4月，郫都区统筹城乡及农业农村工作领导小组出台了《郫都区2017年深化村公改革规范四个重点环节建议操作流程》，并快速在全区推开、落实。郫都区村级公共服务改革在各个环节坚持民主原则，充分发挥民主制度创新的主导作用，“干不干”“干什么”“怎么干”“干得好不好”，一切都由村民说了算。郫都区通过加强四个“重点环节”的民主化，表明发展民主是改善民生的重要途径。

(一)收集梳理环节

以村民真实需求为出发点，保证人民群众在民生改善中的主体地位。村级公共服务该实施哪些项目，不是政府的强制决定，而是依据村民的民意表达和公共精神来定。政府在这一环节畅通村民公共需求意愿表达渠道，使村民改变“搭便车”“事不关己”的心态，调整观念，积极参与，表达需求，提出建议，达成村民“想要的”与政府“提供的”有效契合。郫都区在这一环节的做法有：每逢年初，上一年度村公共资金管理使用情况通过村民议事会或村民委员会向村民会议报告。意愿收集过程中，各村(社区)要采取“一户一表”、议事会成员固定联系村(居)民(意愿收集表)等形式开展入户收集意见，并且入户调查表填写数量达到总户数90%以上，以确保意愿收集真实有效。随后对收集的项目进行梳理、剔除、归类，对未采纳的意见，议事会成员向联系村(居)民做出反馈。意见梳理完成后，将所收集意见对外公示(公示期7天)，公示地点为村委会、群众集中区域等至少三处。示范村入户签字时按照“一户一表一照片”的要求实施。为确保“一户一表”工作的真实性、宣传的及时性，郫都区要求对此项工作弄虚作假、情节严重的，一经发现将作为案件线索上报纪检部门进行查处。

(二)民主议决环节

从发挥人民主体地位出发，为科学议决民生建设提供保证。郫都区在每年4月30日前，要求各村(居)委会将收集梳理的村级公共服务项目报镇(街道)政府审核把关后，提交村民议事会进行民主议决；同时要求各村(居)委会民主议决后在公示栏公开相关内容和进行项目备案。在这一环节，村民议事会成为村民的代言人，成为政府和村民之间的“桥梁”，将村民希望政府“做什么、怎么做”上传，使政府制定出符合村民需求的科学供给方案。通过让村民真实地表达公共需求意愿并参与民主议决过程中，达到民意的充分显示，使供给决策适应民意，不仅满足了村民真正需求，而且对决策者行为进行制约和监督，为村级公共服务供给提供保障。民主议决工作步骤及要求如图1所示。

① 比选：参照政府投资项目的相关规定，聘请社会代理机构组织、发布招标公告，由三家及以上的公司、社会组织等供应机构提供标书，邀请专家评审，最终选出服务单位，比选结果报村(居)民议事后进行公示。

②简易比选：参照政府投资项目的相关规定，由村(居)委会按照村(居)民议事会议决项目，发布招标公告，由三家及以上的公司、社会组织等供应机构提供申请书，由村民议事会进行商议、比较，最终选出服务单位，并公示结果。

③监督购买：在村(居)民议事会议决项目后，由议事会或监事会成员至少三人互相监督下直接购买。参与人员在《采购比较单》上签字确认，并拍照留下购买痕迹，存入档案。

(三)实施监督环节

以保障人民切身利益为落脚点，使政府工作真正让群众满意。作为具有非排他、非竞争性的村级公共服务，“搭便车”是最常见的行为，公共服务项目供给的实际效率与预期效率存在较大差距，如果缺乏有效监督，很容易出现“公地悲剧”现象。精准的项目发包方式是民生建设高效性的重要保证，严格的民主监督是民生建设优质性和共享性的必要保障。郫都区政府在村级公共服务项目中采用“分类实施”方式，将项目分为工程类、服务类、货物类、议定列支类、日常基础公共服务类等。各类项目的实施方式不同，主要包括比选①、简易比选②、监督购买③、经议事会议定后列支、服务外包或临时招聘，见图2，并形成各类项目实施所需要的配套印证材料。在项目实施过程中，郫都区政府坚持做好村级公共服务项目监督工作，“民主”与“公正”精神贯穿始终，组织村民监督委员会、受益群众代表全过程参与项目实施监督环节，要求监事会对所有项目进行定期监督，每个项目监督不少于四次，以保障村民的切身利益。

图1 民主议决工作步骤及要求

资料来源：郫都区深化村公改革规范四个重点环节建议操作流程(郫统筹农领发【2017】3号)。

(四)评议整改环节

以确保项目质量为主线，使政府切实做到“问绩于民”。“金杯银杯，不如老百姓的口碑”。郫都区政府始终以老百姓的评价作为最终依据，对实施的村级项目做到全面、民主的评估。本环节要求：项目完工后，村(居)委会组织议事会代表、监事会成员、受益范围内的党员代表和受益群众代表对村级公共服务项目进行评议，形成“评议—整改”反复循环的民主评议机制。首先，监事会对项目提出整改要求的，项目实施方必须进行相应整改；其次，进行满意度调查。第一，满意度调查(社会评价)主要在村民议事会成员、监事会成员、受益范围内的党员代表和受益群众代表(不低于验收成员总数的50%)中进行；第二，对于涉及专业技术的项目，各镇(街道)要组织镇项目联合审核小组参与验收，镇纪委要加强监督；第三，群众满意度未达到90%以上的项目，必须责令整改，整改完成后再进行民主评议。在这一环节，郫都区政府形成“政府监管为主导、农民自主为核心、技术审核为保障”的新思路。

图2 村级公共服务项目分类实施方式图解

资料来源：郫都区深化村公改革规范四个重点环节建议操作流程(郫统筹农领发【2017】3号)。

三、改善民生是发展民主的助推器

民主是促进民生的重要工具和途径；反过来讲，围绕着民生建设使民主精神融入社会骨髓，达到改善民生助推民主发展的效果。郫都区政府通过村级公共服务改革，不断改善民生，充分调动村民民主意识和政治热情，培养村民行使民主权利的能力。

(一)民生建设中，村民的民主意识和政治热情被唤醒

民生建设关乎老百姓的切身利益和基本权益，只有民生得以改善与提高，才能从根本上保证人民群众有能力参与民主，才能充分调动人民群众参与热情。郫都区政府通过村级公共服务改革，将原本抽象的民主转变为“身边的民主”，通过实施贴近群众生活的公共服务项目，充分调动村民的民主意识，达到了“民生促民主”的效果。

村级公共服务项目紧扣村民实际需求,运用“诱致性”手段,让“身边的民生”激发村民民主参与意识和热情。“身边的民主”是村民熟悉的民主，并不要求村民具备专业知识，在“需求—利益”这根村民生活中“最敏感的神经”的“刺激诱导”下,郫都区村民的政治热情迅速高涨。2016年，郫都区政府在农村发放入户调查表98000份，收回81340份，回收率83%。同时在“2016年成都市公共服务满意度测评调查”中，郫都区政府共收到1668条有效意见。并且，村民参与调查的年龄结构也发生变化。2013年，参与入户调查的中青年仅占28%；2016年该比例上升为47%。郫都区政府高度重视民生之上的民主发展，积极探索建立政府、村(居)委会、村民、媒体“四位一体”的民主机制，拓宽民主参与渠道，全方位吸引村民关心和参与村级公共服务改革，让村民真正实现“我的民生我做主”。

(二)民生改善中，群众行使民主权利的能力得到提升

农村建设中每一个民生问题的解决,都为村民行使民主权利树立了信心，培养了能力。

郫都区政府通过村级公共服务改革，在民生建设上推动民主发展，充分培养了村民行使民主权利的能力，主要表现在：第一，表达能力。在收集梳理环节，村民能够真实表达自己的需求；在实施监督环节，村民能够畅快表达自己对项目实施的意见；在评议整改环节，村民对村级公共服务的评价变得更加理性，能够客观表达自己的满意度；并且，群众遇到问题能够直接找村(居)委会、受益群众代表、议事会和监事会，这说明村民对村级公共服务改革的信任度上升；第二，监督能力。在村级公共服务项目实施过程中，村民全面而严格的监督，保证了项目的顺利实施和质量优等。从被动监督村组、农毛渠等基础设施建设到自觉成立志愿服务营造社会公益，说明村民的监督能力在逐步提高；第三，谈判能力。村民面对村级公共服务项目抉择和实施中出现的利益纠纷问题,正逐步采取和平谈判的解决方式。在坚持己见和理解退让之间寻求平衡，不仅能够贯彻“少数服从多数”原则,而且能够形成“多数照顾少数”的公共精神。

四、村级公共服务改革中影响民主发展与民生建设的因素

(一)基层治理机制不健全，法律定位不明确

郫都区基层治理机制通过“四个重点环节”和民主议事制度彰显民主特色，将民生与民主有机链接。但是四个重点环节在实施中还存在一些问题，影响了民主发展。一是收集梳理环节。由于缺乏监督，意愿收集表出现“弄虚作假”现象；二是民主议决环节。村民对项目了解浅显，最终还是村干部说了算，议事会流程变得形式化。个别村召开村民议事会，通过物质奖励来“吸引”村民投票和表决，拍照后就散会。在对村民对村民议事会决定事项的知晓度调研中，仅有42.8%的村民表示了解；三是实施监督环节。各监督主体权责范围模糊，权限不清，议事会成员和监事会成员大多数由村(居)委会推举，民主监督的背后其实是“一人独大”。村民监督委员会成员和受益群众代表受教育水平不高，对项目监督缺乏专业性，往往出现“随主流”的监督结果；四是议事会法律地位不明确。村民议事会是村级治理机制改革的创新之举，其本质在于对村级事务民主议决，然而议事会法律定位不明确，缺乏权威性和合法性，这对发展民主和建设民生产生负面效应。

(二)村民民主参与意识和能力不足

在村级公共服务改革中，民主参与度和有效性高低体现在“四个重点环节”中。虽然郫都区在民主和民生建设方面取得了成效，而事实上，村民的民主意识和参与能力还存在欠缺。在对村民参与村级事务的态度调查中，持积极态度的人数为54%。有的村民不相信政府与村干部，对政府的政策和村级公共服务改革持冷漠态度，以“事不关己”“政府做什么无所谓”“选谁当村干部都一样”的态度拒绝参与一切村级事务，严重影响了基层民主发展和民生建设。在民主议决环节中，村民对非相关利益的事务表现为政治热情不高，对长远利益的事务表现为不理解和不支持。如在对唐昌镇大云村调研中发现，年龄较大的村民希望将大部分村公改革资金用于社会保障、农村产权等近期利益的村级公共服务项目，而中年人则希望将大部分专项资金投入到基础设施建设和环境综合治理等长远利益的村公项目中，这在民主参与中会导致一部分人参与动力不足。

(三)政府职能依然存在“越位”和“缺位”现象

在村级公共服务改革中，政府的“越位”和“缺位”现象影响了民生建设的质量。在民生项目实施监督环节，公开招标过程应该根据项目发包实施方式分别由代理机构或者议事会实施，然而政府却干涉这一过程，为利益相关的投标企业开“后门”，出现“越位”现象。民生项目评议整改环节要求对于涉及专业技术的项目，特别是工程类项目，各镇(街道)要组织镇项目联合审核小组参与验收，镇纪委加强监督。但是，镇纪委却将监督流于形式，验收项目过程中只是“走过场”，未尽到监督职责，出现监督“缺位”现象。

(四)深化改革面临巨大资金压力

村级公共服务项目的实施涉及到大量资金，建立健全农村各项公共服务需要大量财政投入，虽然改革后的村级治理机制推出了优先项目和禁止项目，减轻了农村公共服务财政压力，但是村组道、农毛渠等基础设施这一建设类公共服务已经占据了大部分村级公共服务资金。以郫都区改革示范村(社区)为例，见表1。筹融资渠道匮乏，只靠政府财政支持，建设全面而优良的村级公共服务压力巨大。显然，巨大的改革成本也使村级公共服务发展难度加大，使民生建设项目受到影响。

表1 2016年郫都区改革示范村(社区)村公改革建设类项目预算经费一览表

序号村(社区)预算经费(万元)1古城镇中平村6．52古城镇指路村12．58153安德镇交通村1024安德镇东风村97．85唐元镇锦宁村22．16唐元镇临石村82．47新民镇云桥村23．168新民镇云凌村8．39三道堰镇青杠树村2．510三道堰镇古堰社区13

资料来源：根据2016年郫都区村公改革项目备案表整理得出。

(五)村级公共服务改革人才匮乏

人才是一切改革的核心因素，村级公共服务改革工作也不例外。一是目前基层干部的文化水平和思想建设仍有欠缺，村干部的文化水平大专学历以上的仅占29.3%，部分基层干部对村级公共服务改革的民主建设认识不够，沿袭了“自上而下”的命令下达式思维模式，对民主制度表现出不理解和不适应，严重影响了民主发展；二是专业人才匮乏。在项目预算、监督和验收阶段，由于缺乏专业人才导致出现漏报、低报预算和质量不过关现象，严重影响了民生建设。因此，基层干部队伍和专业人才队伍的欠缺阻碍了民主建设和民生工程的进一步提高。

五、村级公共服务改革中促进民主发展和民生建设的建议

(一)完善基层治理机制，加强法制化建设

社会发展的前景道路关键在于制度的制定。第一，完善基层治理机制，以制度化为目标形成可持续机制。“四个重点环节”实施流程不完善，缺乏监督。监督不应只存在于某个环节，而应存在于整个过程，比如收集梳理环节和民主议决环节重程序、轻监督，前者应该加强监督以保障信息收集的真实有效性，后者应该加强监督以保障村民议事会的民主公开和真实完整。并且，始终停留在“项目式运作”层面的“四个重点环节”应该上升为制度化层面，为村级公共服务改革提供持久推动力。因为只有通过制度化，以制度形式固定下来，机制的运行才不会出现因为有关官员变动而“人走政息”的结局；第二，加强立法，进一步明确议事会的法律地位，以合法化为目标形成法制化机制。只有通过立法，以法律形式明确议事会的权利、责任和议事规则，才能使基层治理机制合法化，为村级公共服务改革提供法律保障；第三，为完善基层治理机制，增设基层晋升激励制度，改变长期以来单一的“以GDP论英雄”的绩效评估模式，通过设立晋升锦标赛方式来调动村干部制定、执行符合社会合意的长期政策，将长期政策的折现率作为晋升考核标准之一。

(二)提升农民参与意识和能力，拓宽民主参与渠道

加强村民的民主意识和参与能力是发展基层民主的关键，也是深化村级公共服务改革的必经之路。第一，通过宣讲法律，让村民了解、重视并正确行使民主权力；通过教育培训，使村民具备更高的参与能力；通过强化民主实践，将民主内化为自身需求并有能力付诸行动；第二，注重弱势群体的民主参与。弱势群体很难有机会通过合法的利益表达机制影响政府决策，他们的声音经常被“沉没”[10]48。忽视弱势群体的需求和表达，以其他村民的意见代之，会损害“沉默的多数”利益。村干部应关注弱势群体的需求意愿，培养他们的民主参与能力；第三，更加注重不同群体间的利益冲突，通过改善干群关系和协调沟通方式，使村民更加理性参与民主决策；第四，应该注重拓宽参与渠道。完善民意表达机制，拓宽有序参与渠道，进一步完善相关法律制度，使民主参与步入法治化轨道，这是深化民主政治建设的重要途径。

(三)加快政府职能转变，发挥政府主导作用

村级公共服务改革离不开政府的主导作用，政府职能的转变保障民主，政府主导作用的发挥保障民生。政府的主导是民主和民生建设的内在要求，政府能否实现有效主导是民主和民生建设的关键。针对村级公共服务改革中政府“越位”和“缺位”现象，政府应该加快转变职能。第一，做一个“引导者”，简政放权，还权赋能于民，引导基层社会形成多元治理模式；第二，做一个维持秩序的“裁判员”，负责制定法规和政策，让市场和社会以自身能力健全村级公共服务体系；第三，做一个“服务者”。新公共服务理论认为，对政府来说，更重要的作用就是帮助公民表达并满足他们的公共需求。基层政府应该在保证主导作用的前提下大胆创新职能转变和提高行政能力，更好地发展基层民主和建设民生。

(四)构建多元筹资机制，加强改革的资金保障

村级公共服务改革事业任务繁重，难度巨大，资金紧张，仅仅依靠政府财政拨款，难以完全满足村级公共服务建设需求。缺少“金钱”的改革，犹如“纸上谈兵”，既不易发展民主，改善民生，又不可能持续发展。首先，拓宽筹资渠道。除了财政渠道，还要充分开发市场渠道、境外筹资和个人筹资渠道。市场渠道包括利用资本市场筹资，成立专项基金，向金融机构融资。境外筹资渠道包括华人华侨捐款建设家乡和境外非政府组织援助救济金。由于村级公共服务建设是村民身边的事情，涉及村民自身利益，所以个人筹资渠道是最贴近村民生活的渠道。调研中发现，很多村民自组织和富裕家庭愿意为家乡建设出资，政府应充分利用民间资本；其次，创新筹资手段。使用者付费购买的方式可以避免“搭便车”现象，尤其适用于农村小型水利设施、文娱健身设施等村级公共服务。减税让利，鼓励那些支持地方性公共服务的企业积极参与农村建设事业。多元筹资机制的建立，为村级公共服务改革注入强大资金，为民生建设保驾护航。

(五)加强人才队伍建设，发挥人才的巨大作用

一是转变基层干部执政理念，提高其执政能力。通过政治教育和开展培训班，使基层干部树立“民主”“民权”的执政理念，提高基层干部“为民服务”的思想觉悟和执政能力，摆脱长期以来的单一化决策模式，建立需求主导型的民主决策机制；二是鼓励“一村一大”志愿者、乡土精英积极参与村级公共服务改革，挖掘其中的优秀人才进入村“两委”班子，优化班子成员结构，建立基层人才库；三是村级公共服务项目实施中，引进专业人才参与预算、监督和验收等事项，保证项目的顺利实施和质量过关。基层人才队伍的不断壮大，通过改革的核心——“人的作用”，更灵活地促进民主发展和民生建设。

郫都区以改善民生为重点的农村社会建设，为民主发展提供了实践平台；反过来，以发展民主为重点的基层政治建设，为民生改善提供了民主生长环境。郫都区的创新改革为中国基层民主和民生建设的完善带来诸多启示和有益借鉴。

[参 考 文 献]

[1]王浦劬.政治学基础[M].2版.北京：北京大学出版社，2006.

[2]俞可平.敬畏民意：中国的民主治理与政治改革[M].北京：中央编译出版社，2012.

[3]王侃.民主与民生关系的政治学分析[J].浙江社会科学，2011，(2).

[4] 林尚立.民主与民生：人民民主的中国逻辑[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，2012，(1).

[5] 韩喜平,董树彬.改善民生与社会主义协商民主的互动发展[J].长白学刊，2014，(2).

[6] 郭融莉,蓝蔚青.以民主促民生：社会主义民主政治建设的重要切入点[J].浙江社会科学，2012，(11).

[7] 林尚立.论人民民主[M].上海：上海人民出版社，2016.

[8] 吴业苗.农村公共服务的角色界定：政府责任与边界[J].改革，2010，(6).

[9] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[R].北京：人民出版社，2012.

[10]俞可平.走向善治[M].北京：中国文史出版社，2016.