建设用地双控背景下的农村土地综合整治策略转型————以上海为例

刘 静，闫玉玉

（1. 上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2. 国土资源部土地整治重点实验室上海科研工作站，上海 200003）

《国土资源“十三五”规划纲要》明确提出：“实行建设用地总量和强度双控措施，逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度”。建设用地双控制度的实行是经济新常态下推进新型城镇化建设和实现经济社会持续健康发展的必然要求，也是实现节约集约、推动生态文明建设和绿色发展的重要举措。农村土地综合整治已被多年实践证明为促进农业现代化经营、实现社会主义新农村建设和新型城镇化建设的重要平台和关键手段[1,2]。在建设用地双控的客观要求下，以大都市上海为例开展土地综合整治策略、机制研究，构建较为成熟定型的实施机制，对于推动土地整治创新、转型发展，建立健全农村土地综合整治体制、机制具有重要意义。

1 建设用地双控背景下农村土地综合整治的改革方向

在当前我国经济社会发展转型时期，建设用地双控制度对农村土地综合整治提出了更高的要求，土地整治对象向建设用地拓展、整治目标趋于复合、整治范畴转向综合、整治主体趋于多元。基于此，农村土地综合整治必然要谋求转型发展的新思路和新方向，可从以下三方面来考虑。

1.1 优化土地整治的空间布局

建设用地双控要求在土地利用中严格控制新增建设用地规模（特别是建设用地占用耕地规模），加强建设用地存量挖潜。此背景下，农村土地综合整治应以“新三线”（永久基本农田底线、生态保护红线和城市开发边界线）划定为契机，正确把握土地整治对周边环境特别是生态环境的影响，明确土地整治战略分区，确定各区土地整治的方向和重点，因地制宜，合理有序确定土地整治任务，同时，整合资源，合理安排、有序开展土地整治实践，淘汰复垦有污染、高能耗、低效益的工业用地，归并零星分散的宅基地，盘活闲置的其他集体建设用地，优化各类用地的空间布局。

1.2 明确土地整治的全域结构

双控背景下土地整治对象、整治目标和整治范畴的变化，要求农村土地综合整治应转变原有以单个整治项目为主的固化思维，从全域视角出发，基于城乡统筹协调发展的理念，开展全域规划和全域设计，充分发挥农村地区的资源、景观和人文优势，将村庄更新、建设用地整治、生态修复等紧密结合起来，以增加农村地区发展的内生动力。同时开展分区域、分类型的差别化重点整治，统筹城乡土地利用，增强土地综合整治对全域经济发展、城乡一体化建设的支撑能力以及对生态安全的保障能力，发挥农村土地综合整治对促进新型城镇化建设，特别是大都市发展建设的重要作用。

1.3 完善土地整治的投资结构

农村土地综合整治的难度和成本的加大，要求未来土地整治资金投入改变以往以财政资金为主的单一资金投入模式，进而探索有个人、企业等社会资本参与的、与政府财政支持相结合的多元主体共投的模式和结构，形成外包式、股份式、私营式等不同结构的PPP（Public-Private Partnership）资金支撑模式[3]，以保障新形势、新要求下土地整治工作的持续有效开展，同时更好地维护集体及农户的土地权益，使农村集体经济组织及农民个人切实感受并分享土地综合整治带来的收益。

2 上海市农村土地综合整治实施机制构建

上海作为一个特大型城市，土地供需矛盾突出，面临土地资源紧缺与粗放利用现行并存、生态空间不足与休闲游憩需求快速增长并行、经济快速发展与农村凋敝现象同行、耕地保护形势严峻与健康产能需求旺盛等系列矛盾，这些矛盾已成为制约上海长期稳定发展的桎梏。为破解上述诸多矛盾和困境，上海逐步走出了一条以“五量调控”土地管理策略为总体方针，由市-区-郊野单元三级土地整治规划统筹引领，多功能农用地整治、低效建设用地减量化、农村居民点整治、郊野公园建设多路径协同推进的具有大都市特色的农村土地综合整治之路。

2.1 顶层设计

（1）基于“五量调控”的土地利用总体策略

围绕“创新驱动发展、经济转型升级”战略，为充分发挥市场决定性作用和政府宏观调控作用。2014年，上海市发布《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》，全面实施“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”基本策略，严格控制建设用地规模，逐年减少新增建设用地，促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，进一步提高土地利用质量，着力构建土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系，探索形成适应特大城市资源环境紧约束条件下的土地利用方式和城市发展模式，全面提高节约集约用地水平，也即“五量调控”土地利用策略[4,5]。

“五量调控”土地利用总体策略从市级层面上确定了未来上海市土地利用的主要思路，强化了郊野单元规划的统筹引领作用，也为农村土地综合整治工作的开展指明了基本方向。在总量锁定和增量递减的双重要求下，集建区外低效建设用地减量化特别是工业用地减量成为破除上海土地资源瓶颈的主要途径；农村居民点整治特别是零散、闲置宅基地的盘活利用是实现存量优化的重要手段之一。在“五量调控”的策略指导下，通过项目实践，上海着力构建并形成了基于总量强控和流量盘活的具有地域特色的农村土地综合整治实施模式。

（2）郊野单元规划统筹国土空间开发格局

上海在市、区两级土地整治规划编制的基础上，发挥“两规合一”体制优势，提出了“郊野单元规划”概念，对郊野地区开展全覆盖单元网格化管理。郊野单元规划注重整体政策设计[6]，考虑农村地区以农为主的现状，承载耕地保护、生态建设、经济社会发展多重目标，通过土地综合整治平台，对乡镇层面的农用地整治、建设用地减量化及增减挂钩进行统筹安排，实现建设用地与农用地的联动和同步双向优化，促进生态环境改善与经济社会发展同步推进，保证了土地利用总体目标的落地，是乡镇级全域全地类的实施性策略性规划（其定位详见图1），也成为上海推进新型城镇化、城乡统筹发展和美丽乡村建设的有效载体。

图1 郊野单元规划在上海空间规划体系中的定位Fig.1 The position of country unit planning in Shanghai space planning system

2.2 实施路径

（1）以多功能农用地整治夯实都市农业现代化基础

上海耕地具有数量少、质量优的特点，在建设用地双控要求下，必须转变只重视耕地数量的“粗放式”整治思路，树立数量、质量、生态、资源、人文“五位一体”保护的“精细化”整治理念，着力推进高标准农田建设，合理有序推进滩涂成陆土地开发整理，充分挖掘农用地多重功能，促进农业与旅游、教育、文化、休闲、健康养老等产业的结合，加强农田生态景观建设，鼓励大地景观、田间艺术景观创造，改善农田生态环境，提升农用地系统的生态、景观、游憩、自然教育等多重功能，形成具有上海大都市特色的现代农业产业体系。

（2）以低效建设用地减量化推进土地集约高效利用

建设用地减量是双控背景下实现城乡统筹发展的必然要求。低效建设用地减量是在郊野单元规划的指导下，以城市开发边界外低效建设用地减量为目标，市、区、镇分步骤协同推进的建设用地整治活动，是土地利用重点从增量转向存量的必然选择和唯一路径。在范围上，主要是城市开发边界外的现状工矿用地和农村低效建设用地；在目标上，是为了缩减低效建设用地规模，实现土地节约集约利用水平的大幅提升。具体目标即到2020年全市规划建设用地总量控制在3185km2以内，现状低效建设用地减量50km2[7]；在手段上，减量化主要是以郊野单元规划为载体，以土地整治为平台，通过198工业用地减量化项目、市级土地整治项目和郊野公园建设项目的实施来协同推进。

（3）以农村居民点整治带动乡村更新发展

农村居民点整治是改善农村建设用地利用效率、优化用地布局、改善农民生产生活条件的关键，从长远发展来看，也是实现建设用地减量化目标的重要因素。在农村居民点整治过程中设定差别化的分类整治措施，优先推进撤并村居民进城入镇，统筹安排撤并村整治、保留村发展和保护村保护；合理归并零散、闲置宅基地，丰富宅基地退出补偿方式，引导建立多元化的农村“造血机制”，优先保障农民权益；加强乡村景观风貌特色保护，挖掘乡土人文魅力；在调整农村聚落形态和规模结构的同时，增加生态用地资源，开辟农村未来发展空间，激发乡村活力，多方面助力乡村更新发展。

（4）以郊野公园建设促进重点生态空间修复与功能重塑

郊野公园是上海生态网络的重要空间节点，是上海重要城乡综合功能承载区和城乡统筹创新实践区，也是上海践行生态文明和绿色发展的重要载体，对于生态空间修复、功能重塑等具有重要意义。针对郊野公园的功能定位，在设计理念和程序上，引入城市规划的方法组织土地整治生态景观规划，实现土地整治的复合功能。在实施过程中，积极探索环境友好型设计技术、土壤剥离再利用等绿色施工技术来推进重大生态功能区建设。同时，积极开展“土地整治+”实践，将土地整治与艺术、文化、体育、金融等“软实力”跨界融合，促进乡村振兴。

2.3 配套政策措施

为有效推进全域土地整治工作开展，切实落实“五量调控”基本用地策略及建设用地双控制度，上海市建立健全政策体系，核心内容包括以下几点：

一是建立空间发展权补偿机制，即在城市开发边界外实现现状建设用地减量化的，可获得相应比例的有条件建设区（类集建区）的建设用地规划空间；二是建立新增建设用地计划与建设用地减量化关联机制，一般经营性用地和工业用地必须使用减量化产生的用地指标，同时，为保证急需项目落地，形成建设用地指标周转制度，根据减量化进展情况可先行借用；三是运用总量锁定、区域统筹的增减挂钩政策，先拆后建，允许周转指标在区县范围内适度流转，拓展增减挂钩项目区内运作的限制[8]；四是特别针对“198”区域的减量化工作提供20万/亩[9]市级减量化专项扶持性资金；针对低效农居集中居住对远郊区县给予20万/户、近郊区县12万/户的补贴[10]；五是建立了集体经济组织和农民长效增收机制，支持和引导中心城、新城、新市镇的规划物业和土地收益向实施减量化的地区倾斜；六是构建了市区镇三级政府联动推进和同级政府部门间协调推进的工作机制。

3 上海市廊下镇全域土地整治的具体实践

3.1 廊下镇概况

廊下镇位于上海金山区中部偏西南，与浙江平湖交界，是上海远郊生态农业镇的典型代表，也是上海市第二轮现代农业园区发展的领头羊。近年来廊下镇积极探索和实践“农业现代化、农村生态化、农民职业化”的大都市远郊地区农村发展道路，在现代农业、生态农业、休闲农业和乡村旅游发展等方面均取得了一定成效。

3.2 廊下镇郊野单元规划总体安排

廊下镇郊野单元规划突出了廊下以农为主的特色，利用金山区生态环境、地理环境、经济环境、政策环境的良好基础，以产业转型、生态引领和形象提升为定位目标，围绕“生态”、“乡村旅游”和“现代农业”三大主题，规划形成以生态涵养林区、现代农业生产区、农业旅游示范区和城镇生活生产区为主的空间结构布局，将廊下打造为金山区具有江南水乡风貌和低碳绿色经济的生态保育核、上海市城郊现代农业的品牌示范区和环杭州湾区域的乡村休闲旅游节点，建成集“生态、生产、生活”一体化发展的现代生态农业城镇。

为实现规划目标，廊下镇郊野单元规划在底线管控的前提下对镇域内建设用地、农用地和生态用地作了统筹部署，明确了近期建设目标和任务：一是明确规划期内低效建设用地减量规模和土地整治补充耕地规模，规划近期（2014至2016年末）减量化规模136.46公顷，其中工矿仓储用地56.43公顷；远期（2017至2020年末）减量311.49公顷，落实补充耕地229公顷；二是积极开展农地整治，推进高标准基本农田和现代化农业建设。结合廊下镇规模农业及现代农业的发展方向，对农用地进行综合整理，合理布局“田、水、路、林”，通过聚集示范，着力推进农业种源示范区、农业观光休闲旅游区、优质蔬菜产业带和万亩设施粮田生产基地建设，规划建成高标准基本农田2059公顷；三是推进郊野公园建设，以“生态•生产•生活”为主题，以“农村•农业•农民”为核心，建设成集“现代农业科技、科普教育、文化体验、旅游休闲”于一体的“假日农场”型郊野公园；四是加强农田防护和生态建设，将景观设计与生态保护、环境保护相结合，依托既有风貌格局，融合自然人文景观，做到人与自然的协调统一；五是发展休闲农业和乡村旅游设施配套，提升乡村地区活力。

3.3 廊下镇土地综合整治实践及成效

（1）项目概况

2011年，金山区廊下镇市级土地整治项目启动，是上海市首批启动的市级项目之一，也是首批项目中建设规模最大的一个，总面积1771.22公顷，建设规模1687.34公顷。项目区内集体土地1726公顷，国有土地45公顷，土地权属清晰无争议，共有农户2846户，1.2万人，项目区内新增耕地潜力合计55.90公顷，实现新增耕地率3.31%。

该项目从构建廊下镇完整的现代农业产业链的战略高度出发，将整治重点向传统农业、种源农业和休闲农业聚焦，划分为4个区域：万亩粮田整治区、种源农业整治区、优质蔬菜整治区、休闲农业整治区。项目区域农用地全部统一流转至镇级合作社进行规模化、集约化统一管理，农业生产效率大幅提高。

2012年，上海按照全市基本生态网络规划“双环、九廊、十区、四大源地”基本格局，在全市生态廊道关键节点规划布局21个郊野公园。金山廊下郊野公园首批7个郊野公园试点之一。廊下郊野公园位于镇区西侧，规划选址充分考虑利用自然资源、现有项目，体现“生态、生产、生活”的主题，规划范围21.4km2，划分为三大功能片区：生态观光区、生产游憩区、生活体验区，包含廊下生态园、中华村农家乐、农村新天地等20多个重要旅游项目。近期建设范围9.75km2，约占园区总用地面积的45%。一期范围内土地整治总规模975.17公顷，减量化目标为91.60公顷。

2015年10月底廊下郊野公园通过验收并开始试运营。据统计，2017年上半年，廊下郊野公园吸引游客56.18万人，创收达1000多万，公园建设成效已初步显现。目前，廊下二期土地整治项目已经立项。

（2）项目建设内容及成效

一是开展田、水、路、林综合整治，发展现代农业。提高农田设施标准，合理布局田间道、生产路，优化完善项目区内水系，构建生态景观防护林，丰富林网空间结构，建设规模化、集中连片的灌溉水田，建成711.5公顷的高标准基本农田示范基地；在保持并优化廊下水乡特色景观的基础上大力发展以花卉、蔬菜、水产育种为主的种源产业和以农产品加工为主的特色产业，推进机械化农业生产方式革新，发展集休闲、观光、体验和科普教育于一体的观光农业，实现了传统农业到现代高效农业的转型，培育了一批农业龙头企业。

二是开展村庄整治，改善人居环境。土地整治项目共搬迁农户623户，归并零星居住点，统一搬迁至镇区旁集体土地上，采用具有“白墙、黛瓦、观音兜”特点的当地传统民居进行安置。搬迁村民户籍性质不变，村民房屋宅基地性质不变，村民土地流转承包费收益权及各种福利不变。通过特色民居集中安置，公共服务和基础设施配套完善，极大地提高了村民的生活品质，改善了人居环境，维护了当地传统风貌。

三是推进低效建设用地减量化，改善生态环境。廊下镇近期减量化以工矿仓储和城镇用地为主。对宅基地减量坚持审慎稳妥推进的原则，以农民自愿为前提，优先实施了万亩良田生产区域的宅基地减量，并保留典型特色的农村聚居点；其他建设用地与工业、宅基地减量联动。通过郊野单元规划实施，截至2017年7月，廊下镇减量化立项规模达40.62公顷，其中工矿用地38.30公顷；已验收规模29.29公顷，其中工矿用地27.92公顷。通过土地整治，淘汰区域内的低端企业（共83个），倒逼产业结构调整，清除污染源，土地复垦为农用地，增加了绿色生态空间。

四是保护与提升地方文化、风貌资源。注重特色农耕文化的打造和传统文化的保护，在统筹考虑经济社会发展需求及地域特色的基础上，将整治重点由传统农业向种源农业和休闲农业聚焦，建设功能“多元”的体验农场，切实打造并传承特色农耕文化。此外，借助“乡村”品牌效应，对廊下百年老校、土布衣服、当地方言、莲湘文化、白墙黛瓦观音兜的老式建筑等人文资源进行保护和提升，在保护乡土风貌、文化的同时实现村庄在尺度上的跃迁和能级的提升，藉此吸收更多的外部资源，助力乡村经济的蓬勃发展。

五是活动营造，提升乡村整体活力。随着经济社会的快速发展，土地整治除了关注工程实体，更要关注区域活力的营造和激发。在廊下项目中，开展了“土地整治+”系列活动，如乡野马拉松、土布T台秀、海派乡居设计等，通过活动营造，提升当地农产品品牌和特色文化的影响力；以郊野公园建设为契机，搭建乡村发展转型资源要素整合大平台，链接传统农业与艺术创作、生态环保等创新要素，链接农民、市民与创客链接城乡要素资源。培育新业态，实现“休闲、游憩、体验”一站式服务和农业“接二、连三”发展。新业态的发育促进了服务业的发展，增加了农民的就业机会。配合廊下镇产业能级转变，增加科技研发、商业服务、旅游观光、物业管理等就业岗位。如蘑菇培育大户陈林根的公司里80多名员工中有80%以上是廊下人；壮大了集体经济组织实力，增加了农民收入；同时通过商业经营物业、工业标准厂房等物业补偿，租金收入和新增耕地净收益共同用于保障集体经济组织和农户的长远经济收益。

4 结论与讨论

在建设用地双控背景下，上海市顺应土地整治发展新形势、新要求、新方向，确定“五量调控”土地利用总体策略，通过郊野单元规划统筹整镇域土地整治，开展低效建设用地减量化、多功能农用地整治、农民集中居住、生态空间提升改善等具体整治活动，当前上海市构建的农村土地综合整治策略及实施机制，探讨了土地整治助推生态文明建设、助力农业供给侧结构性改革的有效路径，可为国内其它类似区域振兴乡村提供借鉴。

值得讨论的是：（1）土地整治是以工程为主体的一项农村发展投资项目，而中国农村的问题不是单纯农业基础设施的改善等就可以改变的，需要多元投入、多方共建，需要新型农民到农村去，挖掘乡村价值，激发区域活力。在此过程中，农村闲置资产盘活，城市人力、资本等要素向乡村流动等问题亟需探索政策通道。（2）土地整治标准规范等与现行土地整治目标的匹配度有待进一步提高。随着土地整治内涵外延的拓展，当前土地整治已经成为改善区域生态环境、促进乡村振兴的重要抓手和平台，但土地整治工程建设体系以及预算定额标准难以匹配生产、生态、休闲游憩等多元整治目标的实现。（3）近年来，土地整治由单一类型逐渐转向目标多元、对象多元的综合型整治，郊野公园即是其中典型代表。在建设过程中，因各条线固有标准、制度等难以匹配郊野公园建设需求的情况较多，各条线资金在集中投入的过程中也会因为不同的管理程序、验收标准导致各种冲突的出现，未来需要进一步加强多部门协调配合，共同推动区域综合型土地整治。

参考文献(References)

[1]刘静,黎而力,张正峰. 上海市土地整治战略研究[J]. 上海国土资源,2013,34(2):6-9,14.Liu J, Li E L, Zhang Z F. Land consolidation strategy in Shanghai[J].Shanghai Land & Resources, 2013,34(2):6-9,14.

[2]严宽,刘静. 长江三角洲地区“十三五”土地整治战略思考[J]. 上海国土资源,2016,37(1):9-13.Yan K, Liu J. The strategy of land consolidation in Yangtze River Delta region during the thirteenth five-year period[J].Shanghai Land & Resources, 2016,37(1):9-13.

[3]国土资源部土地整治中心. 土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告(3)[M]. 北京:社会科学文献出版社,2016:130-133.China Land Consolidation and Rehabilitation Center. Blue book of land consolidation and rehabilitation: research report on land consolidation and rehabilitation of China[M]. Beijing: Social Sciences Academic Press, 2016:130-133.

[4]庄少勤. “新常态”下的上海土地节约集约利用[J]. 上海国土资源, 2015,36(3):1-8.Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J].Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[5]胡国俊. 上海土地供给侧结构性改革的政策设计与实践探索[J].上海国土资源,2016,37(4):1-4.Hu G J. Policy design and land supply side reform in Shanghai[J].Shanghai Land & Resources, 2016,37(4):1-4.

[6]庄少勤,史家明,管韬萍,等. 以土地综合整治助推新型城镇化发展——谈上海市土地整治工作的定位与战略思考[J]. 上海城市规划,2013,(6):7-11.Zhuang S Q, Shi J M, Guan T P, et al. Promoting the development of new-type urbanization with land comprehensive remediation:Discussion on the location and strategic thought of land comprehensive remediation of Shanghai[J].Shanghai Urban Planning Review, 2013,(6):7-11.

[7]上海市人民政府. 上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[Z]. 2016.Shanghai People's Government. Outline of the 13th five-year plan for Shanghai's national economic and social development[Z]. 2016.

[8]顾守柏,丁芸,孙彦伟. 上海“198”区域建设用地减量化的政策设计与探索[J]. 中国土地,2015,(11):17-20.Gu S B, Ding Y, Sun Y W. Policy design and exploration of Shanghai “198” regional construction land reduction[J].China Land, 2015,(11):17-20.

[9]上海市规划和国土资源管理局,上海市财政局. “198”区域减量化市级资金补助实施意见[Z]. 2015.Shanghai Municipal Planning and Land Resource Administration,Shanghai Municipal Finance Bureau. The implementation opinions about reduction city-level municipal budget in “198” area[Z]. 2015.

[10]上海市人民政府. 关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见[Z]. 2016.Shanghai People's Government. Several opinions on promoting the residence of peasants to urban residents[Z]. 2016.