上海建设用地减量化实施策略研究

郭淑红

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

1 减量化背景与必要性

1.1 减量化内涵

建设用地减量化是指对不符合规划要求且社会经济或环境效益较差的现状建设用地，通过拆除复垦等土地综合整治工作，按照“宜农则农，宜林则林”的要求，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能的过程。“减”的目的是为了更好的“增”。无论从用地总量、绩效、能耗、环保、人口控制等方面来看，实施低效建设用地减量化都是十分有益的。

1.2 上海建设用地使用现状

随着经济社会的发展，上海市人口和建设用地不断扩张，建设用地比重达45%，高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大城市都市圈，规模逼近3226km2的规划“天花板”，部分行政区现状建设用地面积甚至与规划2020年建设用地指标出现倒挂。用地结构方面，生产用地占比偏高、生活用地结构不合理、生态用地不足，有待进一步优化，工业用地比重偏高，是东京、首尔等城市的2–3倍，存在宅基地闲置问题。空间布局方面，生态间隔系统急需强化，农村建设用地布局碎片化现象明显，部分区域产城融合发展有待加强。用地绩效方面，存在用地绩效的不平衡，据统计分析，有占比60%的工业企业只贡献了约5%的工业产值，未来这部分工业用地，尤其是城市开发边界外的零星分散工业用地或集体工业用地绩效有巨大的提升空间。

1.3 减量化背景

上海正处于“创新驱动发展、经济转型升级”的关键时期，并在转型中维持经济平稳发展，且在城市土地利用管理工作中也不断探索创新。面对资源环境紧约束形势，上海市政府以土地利用方式转变促进经济转型升级，2014年印发了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，明确了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本要求。2014年5月6日，上海市委市政府召开上海市第六次规划土地工作会议，会上国土资源部部长姜大明提出要“科学划定‘三条红线’，强化规划硬约束”；上海市委书记韩正提出实现全市规划建设用地总量“负增长”，并提出加大城市开发边界外建设用地减量化。上海经过近三年的探索与实践，减量化工作已形成了“认识统一、推进有力、成效初显”的局面。上海作为全国首个提出全域范围建设用地减量化的城市也已引起学者广泛关注和重视[1-4]。

2 建设用地减量化规模和类型分析

2.1 建设用地减量化类型

现状建设用地减量不仅能促进城乡用地布局的优化和土地使用效率的提升，而且能够根除环境污染源，减少农村低素质外来人口的集聚、减少社会管理成本，提升生态品质，为郊野地区发展提供内生动力。

根据建设用地现状情况和利用效率可以对减量化建设用地进行分类。一是按照用地类型，分为宅基地、工业用地和其他建设用地减量化；二是按照土地使用状况，分为闲置、低效和违章用地减量化。

（1）闲置土地减量化

闲置土地是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未在规定的期限内动工开发的国有建设用地。闲置土地主要集中在郊区县，截至2015年底上海市郊区批而未供、供而未用土地面积达近千平方公里，占郊区现状建设

用地的30%多。解决办法是建立闲置土地处置情况与区县政府的年度考核、新增建设用地计划使用、新增经营性用地出让相挂钩机制，形成闲置土地处置倒逼机制。

（2）低效利用土地减量化

低效利用土地是指布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地、不符合安全生产和环保要求的用地、“退二进三”产业用地和布局散乱、设施落后，规划确定改造的厂矿、棚户区、城中村等。

从区域上，一是现行规划集中建设区外围高污染、高能耗、低效益的现状工业用地；二是现行规划集中建设区内规划产业区块外功能亟需提升或转型的工业区块；三是零散布局的农村宅基地以及建成区内的旧里（中心城约4km2）、棚户区（郊区约8km2），城中村（约400多个，近60km2）等。

（3）违法违章建设用地减量化

违法违章建设用地主要指不符合相关规划要求和手续不齐全的建设用地，主要采取拆除复垦、土地收储、完善手续等方式进行分类处置，对于处置后手续齐全的，颁发合法用地手续，纳入土地利用全生命周期管理。

2.2 建设用地减量化规模测算

（1）按照规划建设用地总规模测算

本文所提减量化规模为现状建设用地规模与新增建设用地规模之和，并扣除规划建设用地规模。测算基于以下两个前提：

规划建设用地规模近远期（近期指规划至2020年，远期指规划至2040年）保持不变。新一轮总规规划建设用地规模为3200km2，即原规划建设用地规模扣除负增长后规划建设用地规模。

结合现状和控详规划，将负增长后的集建区进一步区分为建成区和未建成区。按照新增建设项目实施计划，将未建成区分为近期实施地块和远期实施地块。

通过对规划实施期间各区建设用地使用速率，并结合各区现行规划建设用地规模以及现状建设用地面积（图1），从近远期两个维度，对各区建设用地规划指标和减量化预期进行了测算（图2）。

近期态势：预计2020年新增近200km2，净增空间不足20km2，尚需减量超过170km2（年均超过30km2）；

远期态势：预计2020–2040年最大新增空间不足180km2，若远期（2040年）集建区全部建满需减量近350km2。

按照2015年底区县城市开发边界阶段初步成果进行分析测算，至2040年减量化规模在300km2左右不等，通过对开发边界外各种类型建设用地进行分析，开发边界外减量化主体构成包括宅基地、工业仓储和其他建设用地，通过分类细化测算，减量化建设用地以工业仓储用地和宅基地为主，各区各类型建设用地减量化规模测算见图3。

（2）按照减量化实施情况测算

根据建设用地减量化实施情况调研，全市2014–2017年应完成验收建设用地减量化任务约20km2，实际已验收建设用地减量化达26km2（图4），超额完成任务。其中，工业仓储用地减量化面积占比达81%。青浦区、浦东新区、奉贤区、松江区、嘉定区较为突出，根据推算，至2040年全市建设用地减量化任务预计在150km2左右。

图1 上海各区建设用地规模分析Fig.1 The scale analysis of construction land in each district of Shanghai

图2 上海市建设用地减量化分析Fig.2 The minimization analysis of construction land in Shanghai

图3 上海市近期建设用地减量化地类构成Fig.3 The type structure of construction land minimization in Shanghai

图4 2014–2017年上海各区完成建设用地减量验收情况Fig.4 The decrease of construction land in each area of Shanghai in 2014-2017

（3）建设用地减量化测算说明

建设用地减量化第一种测算方法以规划为前提，只是一种理论假设测算，实际实施过程中规划建设区内新增建设用地应以建设用地减量化为前提，通过“以拆定增、以增促减”的计划管理方式来推进实施。第二种测算以各区实际建设用地减量化实施情况进行等量推算，比较贴近实际，但考虑到建设用地减量化难度将逐年增加，因此后续需加大建设用地减量化政策支持和减量化推进力度。

3 减量化规划导向分析

开展建设用地减量化应符合生态化、人文化和城乡一体化基本要求。以“生态化”为基调，以改善农村生产生活环境、推进农业规模经营、落实生态网络规划为目标；以“人文化”为特点，建设用地减量化充分尊重农民意愿，结合村庄布点规划和产业发展规划，注重保护水乡特色、地方乡土文化和历史文化遗存，因地制宜的采取保留、归并、拆除等多种土地整治模式；以“城乡一体化”为原则，在整合郊野地区各类涉农资源的同时，提升规划统筹引领作用、提高农村地区公共服务能力和经济社会发展水平。

3.1 生产功能导向

结合耕地基本农田保护要求，上海初步划示12–15片市级基本农田保护区。建议将5–8片粮食主产区作为减量化的重点区域，以促进耕地集中连片和高标准基本农田建设。结合当前上海市农委划示粮食功能区和蔬菜保护区，对未来上海市粮食蔬菜功能区域加以引导。

3.2 生态功能导向

聚焦生态文明建设，重点推进生态廊道内现状建设用地减量。结合市级生态网络规划和生态保护线划示的成果，将城市建设扩张速度较快，生态间隔系统亟需强化的地区作为近期减量化的重点区域，以发挥生态宜居，间隔建设用地蔓延的作用。根据生态重要性评价选出“三横五竖”8条（崇明、长兴岛、大治河—黄浦江、嘉宝、奉浦等）重要生态廊道，作为减量化的重点区域，近期可结合绿化部门的造林计划落图。

3.3 社会和谐因素导向

加强人居环境建设和民生事业发展，优先推进民众意见较大、社会矛盾突出地区农村居民点腾退减量，如土壤、噪音污染严重地区，敏感设施影响地区，“三高”（高速铁路、高速公路、高压走廊）地区。

3.4 低效工业用地转型导向

加快低效工业用地转型升级，与地区产业发展导向不相符合，绩效水平不高的工业用地优先减量。提高工业项目准入门槛，严格控制新增工业用地；加快推进规划城市集中建设区内工业用地更新转型，部分作为留白储备用地进行预控等。

3.5 优化增效农村宅基地导向

合理引导空闲宅基地有序退出。结合城镇村体系建设，位于规划撤并村庄的农村居民点用地优先减量，稳妥推进农村宅基地腾退。

4 减量化有效保障措施

4.1 注重建设用地减量化的规划引导和政策支持

加强建设用地减量化规划引导，结合土地整治规划、郊单元规划和村庄布点规划编制加强开发边界外建设用地调研和分析，明确减量化区域，优化建设用地布局。采取“引逼结合、激励为主”的配套政策促进建设用地减量化实施，包括增减挂钩政策叠加关于优化空间资源、集约用地布局的空间政策、提高带动地块开发强度、为减量化集体经济组织建立“造血机制”或提供长远收益保障、减量化工作与出让计划和新增计划管理联动等政策措施。

4.2 “以拆定增”划定开发边界，“以增促减”落实减量化

本市城市开发边界划定工作分为瘦身管控和分类优化两个阶段，第一阶段在现行规划集中建设区的基础上，全市共“负增长”42km2。第二阶段突出存量规划特征，坚持问题导向，按照“以拆定增”的思路，聚焦城镇近期建设重点，划定本轮城市开发边界，即在分析各区县未来建设用地减量化规模和布局的基础上，结合建设用地总规模优化城市开发边界。规划实施阶段，城市开发边界内新增建设用地规模的年度使用以上年度开发边界外围建设用地减量化面积为依据，“以增促减”促进建设用地减量化实施。

4.3 加强建设用地空间管制，促进土地利用结构布局优化

关于今后建设用地空间管制，通盘考虑规划编制、三线划定以及规划调整完善等工作。一是加强减量化计划管理，将建设用地减量化与新增建设用地计划相挂钩，允许建设区内根据项目类型，落实差别化的计划管理政策，根据项目类型区分计划指标的使用方式，新增建设用地仅用于公益类、民生类、基础设施类项目建设，其他经营性城市建设和产业发展项目使用新增建设用地计划均须与有条件建设区现状建设用地减量化严格挂钩。二是预留一定额度的建设用地机动指标，通过列重大项目清单或指定项目类型，为难以明确或不能精确落地的点状设施、线性工程、农村民生、特殊用地等项目预留通道。

4.4 用好增减挂钩政策，探索“土地整治+”实践

减量化工作之初，上海即围绕着实现“减量”与“增效”相挂钩的目标，抓好政策的顶层设计。按照以“引导为主、倒逼为辅”的思路，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩为核心政策工作，探索创新相关政策措施，形成了减量化的支持政策体系。

规划实施方面，依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理[5]，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发，提高土地利用效率和效益，促进土地节约集约利用，结合增减挂钩政策，形成“造血”机制，如目前上海正在推进的7个郊野公园，包括近郊休闲型嘉北郊野公园、远郊生态涵养型的长兴郊野公园、近郊都市森林型浦江郊野公园、远郊湿地型的青西郊野公园等，吸引市民前往休闲观光，实现了“土地整治+”创新实践。

参考文献(References)

[1]庄少勤. “新常态”下的上海土地节约集约利用[J]. 上海国土资源,2015,36(3):1-8.Zhuang S Q. Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”[J].Shanghai Land & Resources, 2015,36(3):1-8.

[2]董祚继. “超级增减挂钩”:探索建设用地减量化实施之路——上海松江实践探微[J]. 中国土地,2015,(11):12-16.Dong Z J. "Super increase and decrease hook": exploration of the way to reduce the use of land for construction land[J].China Land,2015,(11):12-16.

[3]顾守柏,丁芸,孙彦伟. 上海“198”区域建设用地减量化的政策设计与探索[J]. 中国土地,2015,(11):17-20.Gu S B, Ding Y, Sun Y W. The policy design and exploration of the reduction of land use in the "198" area of Shanghai[J].China Land, 2015, (11):17-20.

[4]刘红梅,孟鹏,马克星,等. 经济发达地区建设用地减量化研究[J].中国土地科学,2015,29(12):11-17.Liu H M, Meng P, Ma K X, et al. The economic developed area construction land reduction research[J].China Land Sciences,2015,29 (12) :11-17.

[5]黄贤金,杨达源. 山水林田湖生命共同体与自然资源用途管制路径创新[J]. 上海国土资源,2016,37(3):1-4.Huang X J, Yang D Y. Orderly ecological system for mountains,rivers, forest, farmland and lakes, and innovation path of purpose regulation of natural resources[J].Shanghai Land & Resources,2016,37(3):1-4.