美国总统手中的贸易大棒

郑心仪

特朗普打响的对华贸易战，如平地惊雷。但回溯历史就能发现，特朗普的出现并非特例，推行贸易保护政策的美国总统早已有之。他们无论是自诩全球自由贸易的扛旗手，还是充当贸易保护主义的先锋，无论身处民主党，还是共和党，唯一不变的就是把美国利益凌驾于一切之上。

左上图：约翰·肯尼迪，于1960年至1963年担任美国总统。右上图：罗纳德·里根，于1981年至1989年担任美国总统。左下图：乔治·布什，于2001年至2009年担任美国总统。右下图：贝拉克·奥巴马，于2009年至2017年担任美国总统。

肯尼迪，“举行听证会决定哪50人成为最终牺牲品”

二战后，美国的总体战略是大力支持西欧、日本的战后重建，为其提供大量援助，还积极推动全球贸易自由化。但在美国政治学者罗伯特·基欧汉看来，美国只是出于对战后西欧经济崩溃并出现民族专制资本主义甚至共产主义的忧虑，“才从一个被动的甚至是吝啬的霸权国——具备能力却没有采取努力去为一个自由和非歧视性的世界经济制订和实施规则——变为一个积极的、相对慷慨好施的国家”。

1962年1月15日，时任美国总统约翰·肯尼迪邀请了一批国会议员到白宫喝咖啡。他充满自信地向议员们推销自己的新贸易提案，声称要“使美国致力于世界贸易自由化”。他的热情感染了不少人，甚至得到一部分共和党议员有条件的支持。9个月后，《1962年贸易扩展法》获得通过。

正是在这部“美国贸易政策史上最为自由主义的贸易法”中，出现了美国自1934年确立自由贸易以来首个具有保护主义色彩的报复性条款——“252条款”，当外国实施不公正的或不合理的进口限制，给美国的贸易造成了负担或歧视时，总统有权撤回对该国的减让，或者对该国的产品增加关税以及其他进口限制。这即是“301条款”的前身。

在當时的国际背景下，“252条款”的出现并不难理解。20世纪50年代，欧洲一体化飞速发展，加剧了欧美间的贸易摩擦;美国是世界上最大的农产品出口国，对欧共体的出口占其全部农产品出口的1/4。1962年，欧共体瞄准美国农业产品中的冷冻鸡肉，对其采取最低限价政策，以保护欧共体的鸡肉生产者。肯尼迪对此非常不满。他的助理西奥多·索伦森回忆道：“有一天，总统带着绝望的表情问：‘美利坚合众国会在小鸡身上垮掉吗？”

在双方无法达成妥协的情况下，肯尼迪向关税及贸易总协定（WTO的前身）起诉，同时直接使用“252条款”进行还击。由于欧共体的鸡肉生产者并没有向美国出口任何产品，肯尼迪将报复的矛头指向欧共体其他的无辜产品。

美国曾就如何实施报复举行过听证会，一位与会者回忆当时的情景：“那气氛如同一支占领军决定枪杀50名人质，而围捕了100人，由听证会来决定哪50人成为最终牺牲品……在会上，大部分当事人是其产品被列入最初清单的外国商业界代表，他们有的提出复杂的经济和政治理由进行申辩，有的就直接简单地请求怜悯。无论如何，汗流浃背的外国商界代表在打着哈欠的官僚们组成的仲裁法庭前，徒劳地请求怜悯的景象，一定会对美国鸡饲养者形成心理安慰。”

最终，肯尼迪对包括马铃薯、卡车、汽车在内的一系列欧共体商品征收重税，并威胁称，将减少在欧洲的驻军数量。结果是欧洲工农业受到了巨大打击，但美国似乎也没有赢——美国的汽车企业免遭来自外国车企的竞争，错失了快速实现现代化转型的机会，给后来日本汽车品牌占领美国市场埋下了伏笔。

上世纪七八十年代，日本正值鼎盛时期，一大批描述日本崛起的书籍问世，最知名的当属傅高义撰写的《日本第一》。

里根，“乐意永远成为贸易伙伴，而不再做贸易傻瓜”

1971年，美国在维持了80多年的贸易顺差之后首次出现逆差。以这一逆转为标志，美国的自由贸易主张开始褪色，贸易保护主义情绪抬头。尼克松政府曾对进口商品加征100%的附加关税。

真正的转折发生在1985年9月——罗纳德·里根发表“自由且公平”的演讲，被视为美国贸易政策转向的信号。这位从未专门学过经济学的总统，组成贸易反击小组，以查明和制止外国的不公平贸易行为。

美国贸易保护主义出台，首当其冲的便是日本。自20世纪50年代开始，美日间就多次发生贸易摩擦，但出于冷战的考虑，双方认为经济问题远不如安全问题重要，进行了低调处理。随着经济实力的增强，日本逐渐利用经济力量来扩大其在亚太的政治影响，企图部分取代美国在远东的地位。日本大藏省财务官行元丰雄曾志得意满地声称：“日美经济关系已从过去的‘美主日从转化为‘日主美从，出现了根本性的变化。”美国专家惊呼，这是“经济珍珠港”。

事实上，美日之间的贸易谈判，常以日本暂时的妥协和让步而告终。在汽车贸易摩擦方面，日本就自动限制向美国出口汽车;在钢铁方面，日美也达成日本自动限制出口的协定;不仅如此，时任日本首相中曾根康弘还带头买美国货，并在电视讲话中亲自建议日本人多买美国商品。

这些让步并未让里根政府满意。里根不满地宣称：“我们将乐意永远成为贸易伙伴，而不再做贸易傻瓜。”美国参议员丹佛斯也警告道：“日本的贸易障碍问题不是仅靠中曾根的演讲、声明和诺言就能解决的，真正重要的是结果。日本市场真正开放的标志是美国的产品在日本的销售。”有日本学者哀叹：“美国的要求无止境，任何让步都会导致美国议员和其他集团提出更多的要求。”

1985年，里根向日本施加巨大的政治压力，迫使其签订《广场协议》，大幅升值日元，以打击日本的出口。1988年，美国出台了贸易保护主义色彩最浓厚的《1988年综合贸易法》，强化了《1974年贸易法》中的“301条款”，即启用所谓的“超级301条款”，对其认定的贸易对象国的不公正交易惯例等行为进行调查，并采取报复性措施。日本便是美国实施“超级301条款”的主要对象。截至1989年，美国贸易代表总计向日本发起了24例“301调查”。

在美国的犀利攻势下，日本步步妥协，在纺织、钢铁、半导体、彩电、汽车等各个领域开放本国市场，产业逐渐空心化。加上日元大幅升值导致财富向美国转移，日本最终自1990年开始了经济持续不景气的“失落的十年”。在中国人民大学国际关系学院副教授刁大明看来，日本在贸易战中的妥协并不意外，“当时日本在政治、国家安全上都依附于美国，可以说，日本需要美国超过美国需要日本，所以两者并不平等。因为受制于人，所以日本只能节节败退”。

1981年3月，两个美国汽车工会的工人正在砸一辆丰田卡罗拉汽车。图中牌子上写着：“如果要在美国卖车，那就得在美国生产！”

小布什，“当涉及美国自身利益时，美国谁也不管”

2001年5月，时任美国总统乔治·布什来到宾夕法尼亚州匹兹堡，视察钢铁企业。相比见到总统的喜悦，钢铁工人们更多的是满腹怨气，大声抱怨着经济不景气、福利不够好。在当时全球钢铁生产过剩的大背景下，美国钢铁企业由于庞大的成本开支，不堪国际竞争压力，自1997年后有多达数十家公司申请破产，成千上万的工人失业。

仅1个月后，美国国际贸易委员会就对美国的钢铁进口正式展开调查，最终裁决钢材进口是导致美国钢铁工业严重受损的实质原因，建议大幅提高钢材进口关税或实行配额管制。

2002年，美国即将举行国会中期选举。美国钢铁业集中所在的西弗吉尼亚、宾夕法尼亚等州，会对当年选举中的6个众议院席位起决定作用，而这6个席位很可能决定执政的共和党能否保住其多数地位。于是美国国际贸易委员会的裁决，成了小布什手中的大棒——他决定对中国、法国、韩国、日本、澳大利亚等28个国家和地区提出钢铁产品反倾销起诉，并在2002年3月20日正式启动了保护受进口损害产业的“201条款”，对大部分进口钢材征收8%—30%的进口关税，对14种钢铁产品实行进口限额。一名俄罗斯官员一针见血地指出：“当涉及美国自身利益时，美国谁也不管。”

这当然引发了许多钢铁出口国的不满。欧盟作为美国最大的海外钢材供应商，反应尤为强烈。在小布什宣布决定后的第三天，欧盟向WTO提出申诉，并拟定了一个精心选择的报复性“短清单”，宣称要对来自美国的价值3.78亿欧元的果汁、服装等商品征收100%的额外关税。数额虽然不大，但选择的商品主要产于美国的佛罗里达、俄勒冈、南卡罗来纳等州。这几个州都是共和党人稍稍领先，但又没有绝对把握取胜的“摇摆州”，欧盟的用意就是要打击共和党的选票。

2003年3月，WTO初步裁决美国对进口钢铁征收高额关税违规，7月又进一步裁定美国的措施违反WTO规则。当年12月4日，美国总统小布什宣布取消实施了一年多的保护性钢材进口关税。但刁大明告诉《环球人物》记者，小布什可能更多是迫于来自国内钢铁消费行业的压力，“当时，美国以钢铁和铝业作为原材料的汽车、建筑等产业，因为原材料价格上涨，怨声载道。至于WTO，只有这个机制有利于美国时，才会为其所用;如果不利，美国就置之不理”。

奥巴马，“我希望这些产品由美国自己生产”

随着中国改革开放的深化、产业结构的升级以及对美贸易规模的扩大，中国不可避免地与美国发生贸易摩擦，涉及领域从纺织品到钢铁、家电等制造业产品，再到新能源高新技术产品。2010年，在美国国际贸易委员会进行的58件“337调查案”中，中国企业约占1/3。来源于《1930年美国关税法》的“337条款”，调查对象多为侵犯美国知识产权的进口产品，其实质是美国对技术转让的限制以及对高端技术的争夺。

这一年最引人关注的美中貿易摩擦，源自于美国贸易代表柯克在9月收到的一份沉甸甸的请愿书。这份请愿书厚达5800页，要求对中国对美可再生能源产品出口进行反补贴调查。这份请愿的分量不只在于其厚度，更在于提交请愿的工会——美国钢铁工人联合会。这是北美最大的工会之一，集采矿、水泥、机械等众多行业于一身，会员多达120万之众，拥有不可小觑的政治力量。

根据“301条款”，时任美国总统贝拉克·奥巴马必须在45天内对这项请愿做出裁决，并决定是否针对中国的政策展开反补贴调查，而截止日是10月24日，距离美国中期选举只有一周多的时间。这样的时间安排，能使该工会的诉求在选前的政治造势中得到最大程度的放大。这意味着，不论是民主党还是共和党的议员候选人，都可能将这项与中国相关的议题纳入竞选策略。

开发清洁能源是奥巴马力推的重要政策。他曾表示：“不想看到风力涡轮机、太阳能电池板和高科技电池来自其他国家、由他国工人生产。我希望这些产品由美国自己生产。”加之讨好选民的需要，当年10月，奥巴马宣布接受美国钢铁工人联合会的请求，对中国有关清洁能源的政策和措施启动“301调查”，调查内容涵盖了中国风能、太阳能、高效电池和新能源汽车行业的154家企业。经过美中两国政府的谈判，双方最终在WTO争端解决机制下达成和解。

无论是对正在崛起的中国，还是曾经的日本，美国总统都习惯挥舞着贸易大棒，挑起“战火”。但如刁大明所说：“人类之所以有贸易，就是要互通有无，互相促进彼此的利益。这意味着贸易双方基本是一个‘双向互利，大体平衡的状态。这次可能是你获利，那下次就可能是我获利。当美国挑起贸易战时，它追求的是一时获利，那么它就可能在另外一些方面受损。”