贫困地区返乡创业试点区县政府线上双创信息服务调查研究*

樊振佳 刘鸿彬 伍 巧

（1.南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

1 引言

“十三五”规划提出实现现行标准下农村贫困人口全面脱贫的目标和深入实施 “大众创业、万众创新”（以下简称“双创”）的要求，在贫困地区开展“双创”活动是该时期完成精准扶贫脱贫任务的关键途径。截至2017年1月，已有约10%的国家级贫困县被列为全国返乡创业试点地区。以农民工、大学生、退伍军人等为代表的返乡创业人群，日益成为推动贫困地区经济社会发展的中坚力量，针对返乡创业的信息服务其建设和完善在保障返乡创业效果和推进扶贫脱贫进程中都扮演着关键角色。此外，《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》（国办发〔2017〕47号）明确提出要将政府网站建成“政务公开、政策发布解读和舆论引导、回应关切和便民服务”平台，并要求“乡镇、街道和县级政府部门的信息、服务和互动资源原则上要无缝融入县级政府门户网站各相关栏目，由县级政府门户网站统一展现，实现信息、服务和互动资源的集中与共享”。针对贫困地区返乡创业试点区县政府网站双创信息服务现状开展调研，具有现实意义和理论探索价值。

诺贝尔经济学奖得主Amartya Sen提出的“可行能力途径”（Capability Approach）理论用于描述和解决贫困与发展问题，可行能力反映了一个人在各种选择中实现特定功能的实质自由，即在特定情境下受结构性和能动性因素影响所具有的实际行为能力。以此为理论基础，“可行信息能力”概念作为信息分化的学术概念得到初步构建和探讨。政府网站及相关政务社交媒体，既是信息时代政府服务的窗口，又是双创服务的重要信息平台，与实际政务服务相辅相成。通过对其内容考察，既能反映政府双创信息服务水平，也能在一定程度上作为体现政府双创服务的关键指标。政府通过政务网站或政务社交媒体面向返乡创业人员开展信息服务，是返乡创业人员创新创业活动效果的结构性关键因素之一。

本研究核心问题聚焦在列入返乡创业试点的国家级贫困区县政府在线信息服务，采取描述性研究与探索性研究相结合的途径，选取入选第一批、第二批结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点地区（以下简称返乡创业试点）的贫困区县政府网站及相关政务社交媒体平台作为考察对象，对其他贫困地区双创服务具有参考价值。同时，在鼓励返乡“双创”政策背景下，描述政府双创信息服务的实践现状，探讨现有贫困地区返乡创业试点政府信息服务对返乡“双创”信息服务体系的影响，对贫困地区返乡“双创”的信息来源、信息渠道、传播机制等方面进行梳理，以为提升精准服务对策构建提供实证基础。

2 文献综述

作为政府提供信息服务的关键平台，政府网站及相关政务社交媒体是创业服务相关信息发布的重要信息源。来自信息管理、电子政务、公共管理与服务等研究领域的成果对该领域均有较大程度的关注。

2.1 信息服务体系中的电子政务角色

针对电子政务在社会层面的角色，早在2006年，Xia通过对中国29个省级政府网站的调查，描述政府网站提供的信息和服务内容，指出电子政务在推进政府透明度和政治参与度方面的积极角色。同时，面向群体或个体信息需求，政府网站等电子政务平台同样扮演关键角色，Westbrook则针对亲密伴侣暴力（Intimate Partner Violence，IPV）受害者的信息需求，重点关注他们日常生活信息搜寻行为，特别是通过对受害者所在地域的172个公安部门网站的调查，揭示IPV受害者避免或减轻伤害的可能性。

从电子政务用户视角出发，Ebbers等批评现有数字鸿沟研究对电子政务的忽视，呼吁应将电子政务纳入数字鸿沟的考察视野，并发现无论其数字技能如何，人们都通常会将电子政务视为重要的信息渠道；Wang与Chen对农民工群体使用电子政务的情况进行调查，发现农民工的信息需求与电子政务信息供给存在很大契合，该群体正在逐渐由潜在用户变为实际用户。

2.2 电子政务信息服务渠道与能力

电子政务信息服务最终会落实到 “以公众为中心”的理念上来，旨在满足公众的政务信息需求，解决社会生活过程中的实际政务问题。郭海明根据“用户中心”服务模式的特点，提出一个“集成式”服务框架，并对其发挥的基本服务功能进行了分析。基于对中国102个城市电子政务现状的调查，Hu等提出电子政务服务能力层次模型，其中电子政务服务内容被置于关键地位，政府网站或其他信息平台成为电子政务服务能力的关键性基础。

除了作为信息服务提供平台之外，政府网站往往也充当政府信息用户行为数据采集平台的角色，将网站浏览数据作为政府信息服务创新的依据。王芳等构建的地方政府网站信息公开评价指标体系为评价地方政府网站信息公开能力提供了参考。

此外，在企业层面，Boer等针对企业与政府互动过程中的信源、渠道和交互效果在1218个中小企业开展调查，指出政府信息服务平台应当充分考虑企业信息需求的多元性和复杂性。

2.3 创业情境下的政府信息服务

将电子政务置于“双创”情境，徐欢、孟庆国研究表明，在实施“双创”政策过程中，以电子政务为引领的信息化治理方式得到泛化，强调通过信息技术和信息平台实现公共管理和服务创新，进而实现“政策与管理叠加式创新”。此外，基于对有关政策文件的文本分析以及实地调研，从信息服务主体、信息渠道、依托平台、服务方式等方面对政策和实地情况开展对比梳理，樊振佳、程乐天指出面向农村的信息服务已经基本形成包括政府部门、通信运营商和社会化媒体等多元主体的服务体系，并建议强化公共信息服务平台为主的专业化主体信息服务能力。政府部门，特别是区县级政府部门，作为“双创”实施的重要推进主体，通过其政府网站或相关专业信息平台提供信息服务，是构建上述公共信息服务平台的关键组成部分。

对相关信息的充分占有和利用是农民创业的必备条件之一。赵媛等调查发现，农民信息获取处于低水平状态，建议构建其创业信息需求与信息获取之间的良性循环新格局，政府信息平台是构筑这一格局的重要组成部分。赵奇钊、郑玲从信息服务的角度，以武陵山区农民工为研究对象，对该地区的农民工返乡创业的信息服务现状进行调查，同样将政府提供的信息服务纳入影响农民工返乡创业的重要影响因素范畴。

基于对创业信息资源共享过程中的关键角色构成及职能的分析，张波等对关键角色之间的关系进行剖析，并阐述关键角色的角色意识、互动关系及其对创业信息资源共享效果的影响，建立了关键角色关系模型，政府在其中自然扮演了举足轻重的关键角色。 关于政府提供信息内容，Datta和 Saxena以印度的电子政务和创业服务为例，强调政府信息服务角色更多是基本公共服务的供给者。

2.4 研究述评

综上所述可以发现，包括电子政务在内的政府信息服务平台在整个社会信息服务体系中处于核心地位。在创新创业服务情境下，政府信息服务扮演着制度性保障角色，信息内容、链接去向、更新频率等指标往往构成政府网站评价的主要参考方面。基于特定社会群体的信息需求，政府信息平台的具体角色置于相应的具体情境加以考察更有现实意义。然而，现有研究往往基于特定案例着手的研究路径，使得研究成果视角过于分散，对于聚焦并探索面向关键问题的政策构建无法起到有效支撑。

3 研究问题与研究设计

3.1 研究问题

本研究围绕“列入返乡创业试点的国家级贫困区县政府在线双创信息服务现状”这一核心研究问题，进一步分解为如下具体任务：描述区县政府门户网站主页、政府门户网站主页链接的相关部门网站和政府门户网站主页链接的政务社交媒体的双创信息提供情况。其中，又具体考察每一类别在是否提供双创信息、双创信息的类型、双创信息的更新频率三个方面的情况。基于上述描述性研究，进而对当前区县政府在线双创信息服务存在问题开展探索性对策研究。

3.2 样本选择与研究方法

政府门户网站及其链接的相关部门网站、政务社交媒体共同构成了政府信息服务的关键平台，对贫困地区上述信息平台在双创方面的信息服务能力，一定程度上可以反映当地双创信息服务的水平。根据国家发展改革委等部门发布的第一批、第二批返乡创业试点名单和国务院扶贫办发布的 《国家扶贫开发工作重点县名单》，将第一批、第二批返乡创业试点与贫困区县名单的交集共计48个政府网站及政务社交媒体作为考察对象，采用网络调研方法采集有关数据，并据此展开描述性和探索性分析。

3.3 数据采集

依据研究问题初步确定了网络调研的具体内容，共设置15个题项，主要从县政府门户网站主页、政府门户网站主页链接的相关部门网站和政府门户网站主页链接的政务社交媒体这三个方面分别开展调研。在正式启动网络调研之前，笔者随机选取其中6个区县网站开展预调查，依据在预调查中遇到的问题及结果，修改并确定了最终的网络调查题项。第一轮正式网络调查开展时间为2017年7月；第二轮网络调查为随机回访，开展时间为2017年9-10月。获得两轮调查的对象及其政府网站双创信息简况（见表1）。

4 数据分析

4.1 政府门户网站主页双创信息提供现状

本文对贫困地区返乡创业试点区县政府门户网

站主页双创信息的提供情况，主要从是否提供信息、信息的类型、信息的更新频率三个方面入手。研究发现，主页提供双创信息的政府门户网站仅有21个，占所有政府门户网站数量的少数，比例为43.75%。上述数据至少表明，部分贫困地区返乡创业试点区县政府门户网站在双创信息提供方面是缺位的。

表1 贫困地区返乡创业试点区县网站双创信息简况

注：受限于表格篇幅，部分调查题项未在表中体现，其分析结果在下文展示。

政府门户网站主页双创信息的类型方面，双创时事新闻和政策发布这两种类型居多，此外还包括政策解读、表格下载及创业人员案例介绍等其他信息类型（见表2）。其中，有6个区县政府门户网站主页提供了政策解读类型的双创信息，占比28.57%。政府门户网站主页侧重于对时事新闻和政策发布类型双创信息的提供，在一定程度上也体现了政府对就业招聘、教育培训、政策解读等类型的双创信息提供不足。

表2 政府门户网站主页双创信息的类型

在政府门户网站主页双创信息的更新频率方面，本文将调查时间与最新一条双创信息的日期差作为测量更新频率的方式。在主页提供双创信息的政府网站中，双创信息在3天内进行更新的超过40%，在7天内进行更新的超过50%，网站双创信息更新频率较快。但是，更新周期超过30天的占比19.05%（见表3），部分政府门户网站在双创信息更新频率上仍需进一步加强。

4.2 政府门户网站主页链接的相关部门网站的现状及其补充作用

用户在浏览网页时不仅会浏览网页自身，而且会浏览网页出链，网页出链的质量对网页自身具有重要的影响。可以说，政府门户网站主页链接的网页双创信息的提供对于政府门户网站主页的双创信息服务有重要的补充作用。研究发现，门户网站主页有相关部门网站链接的网站数量与没有链接的网站数量持平，各占50%。然而，具有有效相关部门网站链接的门户网站数量则仅为18个，占比37.5%。通过链接进入的相关部门网站主页提供双创信息的网站数量为17个，占具有有效链接网站总数的94.44%，占所有网站的比例为35.42%。

表3 政府门户网站主页双创信息的更新频率

在通过门户网站链接进入的相关部门网站主页双创信息的类型中，双创类时事新闻比例高达100%，政策发布高达82.4%（见表4），可见主页提供的双创信息以时事新闻和政策发布类型为主。此外，其双创信息类型还包括省外资讯、互动访谈、公告公示等。这在一定程度上反映政府网站对就业招聘、教育培训、省外资讯等类型的创业信息有待加强。

表4 通过门户网站链接进入的相关部门网站主页双创信息的类型

在通过门户网站链接进入的相关部门网站主页双创信息的更新频率方面，从提供双创信息的门户网站主页链接的相关部门网站主页中发现，双创信息在3天内进行更新的超过40%，在7天内进行更新的超过45%（见表5），表明链接的相关部门网站双创信息更新频率较快。

表5 通过门户网站链接进入的相关部门网站主页双创信息的更新频率

4.3 政府门户网站主页链接的政务社交媒体的现状及其补充作用

随着移动终端的普及和人们对社交媒体网站利用率的快速上升，政务社交媒体成为了政府提供信息服务的新方式、新途径，对电子政务信息服务有重要的补充作用。研究发现，政府门户网站主页有链接到政务APP、微博、微信公众号等政务社交媒体的和没有的网站数量持平，各占50%。通过门户网站链接进入的政务APP、微博、微信公众号等提供双创信息的网站数量为10个，占具有链接的网站总数的41.67%，占所有网站总数的20.83%。

在通过门户网站链接进入的政务APP、微博、微信公众号等提供的双创信息的类型方面，表明政务社交媒体提供的双创信息仍以时事新闻为主，双创人员案例介绍占比30%，在相关信息类型中也占据较高的比例（见表6）。

表6 通过门户网站链接进入的政务APP、微博、微信公众号等双创信息的类型

在通过门户网站链接进入的政务APP、微博、微信公众号的双创信息的更新频率方面，表明门户网站双创信息的更新频率相对及时。在提供双创信息的政府网站主页链接的政务社交媒体中，双创信息在3天内进行更新的达到30%，在7天内进行更新的达到50%，然而亦有30%的信息是在一个月以上进行更新的（见表7）。鉴于政务社交媒体信息更新及时的显著特点，这说明政府门户网站主页链接的政务社交媒体双创信息更新频率较慢，仍需显著加强。

表7 通过门户网站链接进入的政务APP、微博、微信公众号等双创信息的更新频率

5 讨论

将政府网站信息服务置于返乡创业信息服务体系中加以考察，区县级政府门户网站或相关政务社交媒体是公共信息服务平台的关键组成部分。结合国办发〔2017〕47号文件相关要求，“相关业务部门要积极利用政府网站发布信息、提供服务，确保所提供信息内容权威、准确、及时”“县级政府部门原则上不开设政府网站，通过县级政府门户网站开展政务公开，提供政务服务”，政府网站的主要功能集中在信息发布、解读回应、办事服务和互动交流等四个方面。

5.1 区县政府网站双创信息服务的角色制度性缺位或不到位

用户信息需求产生于时空环境下人面临问题时的情景与解决问题需要达到的情景之间的差距。因此，用户需要一个由信息支撑的桥来消弭这种差距，信息服务人员或信息系统的设计就是要帮助用户构筑这个桥梁，政府门户网站要帮助创业人员构筑两种情景的桥梁，就必须提供多样多元的双创信息，来满足不同用户的不同需求。

研究结果显示，对象网站在不同程度上存在角色制度性缺位或者不到位问题，如有的政府网站没有提供关于双创的信息，而提供相关信息的网站没有增设对其有补充作用的相关部门或政务社交媒体的链接，有的政府网站提供的信息类型比较单一，或者信息类型占比不太均衡。并且，这种不足缺乏相应制度的引导或规制，进而存在改进动力不足或导向缺失的风险。同时，提供相关信息的政府网站或链接到的相关部门和政务媒体，信息更新的频率有待进一步加强。门户网站及链接相关部门或政务媒体的双创信息提供不足，直接导致“大众创业”的公共信息保障缺乏实施基础，进而构成返乡创业人员有效获取双创信息的“结构性”制约因素。

5.2 政府网站信息服务短板存在加剧双创领域信息不平等风险

返乡创业人员主要包括农民工、大学生、退伍军人等返乡群体，鉴于已有的结构性差异，不同创业群体在接触和获取相关信息方面的信息分化现象是客观存在的现实问题。然而，“大众创业”旨在充分释放大众的创新创业潜能，尽量构建并维持一个相对公平的信息环境是保障双创目标的前提条件。

区县级政府是双创政策落地的着力点，其网站是相关政策和重要信息的权威发布平台，也是当地返乡创业人员的关键信息源，更是构成返乡创业信息服务体系的重要组成部分。区县级政府网站双创信息服务缺位或不到位现状进而构成当前返乡创业信息服务体系的短板，在公共信息供给方面丧失结构性保障，从而有可能导致双创信息资源的“精英俘获”（elite capture）现象发生。所谓精英俘获，指某些居于优势地位的人通过不平等的权力进入资源分配过程，最终获取了大部分的资源收益，导致本应该共享的资源被个别人占有。一旦发生精英俘获现象，就意味着信息资源在创业人群的不平等分布存在进一步加剧风险，显然与“大众创业”的核心旨趣相悖。

5.3 政府在线双创信息服务参考性对策构建

针对上述问题，结合政府在线双创信息服务的现状和特点，本文提出以下制度性对策和建议：

（1）结合当地双创需求，明确政府供给双创信息内容及频率。结合当地双创实践信息需求现状，制定政府在线双创信息内容范围及其更新频率，并纳入电子政务建设考核指标。作为人们获取或浏览信息较为直接的途径，政府网站及相关社交媒体应该主动提供有关双创的信息，并且提供多样化的信息。时事新闻和政策发布等作为基础性信息是必不可少的，但考虑到用户的真正需求，政府门户网站需要增加更多具有实用性和辅助性的信息，如教育培训和政策解读等信息。同时，为了保证信息的时效性，政府门户网站主页应及时地更新相关信息，让用户在有效时间内更好地利用信息。

（2）加强双创信息提供主体责任和服务途径的制度建设。鉴于政府门户网站主页的外部链接会对其信息服务质量产生影响，人社部门等相关负责双创实践推进的政府部门，在一定程度上对政府门户网站主页的信息服务起到补充作用，当用户没有在门户网站搜索查询到自己想要获取的信息时，从相关链接获取信息的可能性会增加。因此，政府门户网站应提供关于相关部门的链接，且该链接是有效的，即用户可以通过此链接获取有关双创的高质量信息。增设相关部门的有效链接，不仅会扩展用户获取信息的通道，还会提高用户查找信息的效率，对政府部门来说，提高了自身的服务水平，有利于政府部门网站的建设；对用户来讲，获得了高效便捷的服务，有利于双创实践活动的开展。

随着移动通信技术的快速发展，手机终端和互联网的发展都有了长足的进步。依赖于移动智能终端的政务社交媒体作为传播信息的重要渠道，为信息服务的发展提供了新的发展方向。其中，以政务APP、微博和微信公众号为代表的社交媒体，已经成为公众获取信息的重要平台。因此，政府在双创信息服务供给时应更多考虑用户获取信息的习惯，增设关于更多政务社交媒体的链接，实现信息服务的多元化，同时，政府不仅要意识到政务社交媒体的重要性，还应努力建设一个开放的政务社交媒体，保证该平台可以为用户提供多样化和高时效性的双创信息，让更多的信息用户可以通过多元途径获取多样化的信息。

6 结语

在精准扶贫脱贫和鼓励双创的宏观政策背景下，对入选第一批、第二批返乡创业试点中的48个国家级贫困区县政府网站及相关政务社交媒体的信息服务调研分析发现：（1）现有县政府门户网站至少在其双创信息供给者角色方面存在制度性缺位或不到位。面对政府信息提供的不足，返乡创业者需要寻求其他渠道，增加信息搜寻成本的同时，也容易导致公众对政府公信力的质疑；（2）政府网站信息缺位或不到位进而构成当前返乡创业信息服务体系的短板，在公共信息供给方面丧失结构性制度保障，存在进一步加剧双创领域的信息不平等的风险。

本研究还存在如下局限性：首先，鉴于本文在调研对象网站的入口方面仅从区县政府门户网站入手，政府门户网站提供的信息服务可能并不局限于门户网站，还有更多的分区模块有待挖掘；其次，受网站更新频率的影响，可能会有一部分网站提供的双创信息服务会被忽略，从而影响对政府网站双创信息服务的全面性把握；再者，本文将信息服务类型和信息更新频率作为试点区县政府网站信息服务现状的关键指标，对信息数量、浏览量、下载量、信息交互效果等方面有待进一步调研和分析。针对上述局限性，进一步研究将从更加全面反映贫困地区双创信息服务现状的指标体系构建入手，在更大范围内对政府网站相关网页、政务社交媒体及其他信息渠道双创信息服务现状进行梳理，同时立足对当地返乡创业信息服务主体、返乡创业人员信息获取行为等不同视角，采取“三角互证”手段弥补现有研究的不足。

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