耕地保护补偿资金分配认知及其影响因素探究——基于全国563份地方国土管理人员①调查问卷的实证分析

周小平，李小天，黄烈佳，王柏源

（1.北京师范大学政府管理学院，北京 100875；2.湖北大学商学院，湖北 武汉 430062；3.中国土地勘测规划院，北京 100035）

当前，建立耕地保护补偿机制，对耕地保护主体损失的土地权益实施补偿，促使其自觉自愿地保护耕地，从而在提升耕地保护绩效的同时维护社会公平逐渐成为政府和学界的共识。在此背景下，中国学者在耕地保护补偿理论依据、补偿模式及运行框架、补偿标准等研究方面取得一些阶段性成果[1-6]。笔者前期基于耕地保护外部性内部化和机会损失补偿的基本原理，对耕地保护补偿的经济机理、全国“双纵双横”补偿模式以及补偿标准测算方法进行了系列研究[7-10]，明确了耕地保护补偿运行框架及全国区域性（省、地市级）补偿标准。那么，以此标准确定的区域补偿资金如何更为有效、简便地向基层分配就成为迫切需要解决的问题。已有研究都是从耕地保护的微观主体（农户）的补偿意愿和认知出发，探讨补偿资金的分配方法和补偿方式[11-18]。从笔者多年对该问题的深入研究特别是农村调研经验来看，在中国现行体制下，耕地的法定权利人（农村集体、村民）实际上对于耕地的支配能力和规划决策能力并不强，“地该怎么用”很大程度上取决于地方国土管理人员的决策；调研实践也发现，从地方国土管理人员处获取的信息其真实性、有效性远远强于农户一对一访谈，尤其是农户相比于地方国土管理人员，缺乏对宏观问题的理解，只关注自身利益，对于补偿要求存在漫天要价或者漠不关心的普遍问题，调研质量较差。因此，本文尝试以地方国土管理人员为调查对象，研究其对耕地保护资金分配的认知及分配的影响因素，以揭示耕地保护补偿资金分配机理，为耕地保护补偿资金合理有效分配提供理论参考。同时，综合国外耕地保护的相关文献，研究视角主要集中在如何发挥市场作用保护耕地以及评估补偿资金的使用效率上，缺乏对国土管理人员这一特殊群体的关注。因此本文是对这方面的一个补充和完善。

1 研究设计

1.1 研究方法

本文通过实地调查法和问卷法收集相关数据，采用描述性分析方法，从补偿资金的分配依据②分配依据：指资金分配的根据，如按面积平均分配，按耕地面积及产量分配等。、分配因素①分配因素：指影响某一区域补偿资金分配多少的因素。、分配对象②分配对象：指同一区域内不同的耕地保护主体。和补偿方式③补偿方式：指资金下发方式，如现金、实物等。等方面分析地方国土管理人员对耕地保护资金使用的认知情况，并使用因子分析法探索影响耕地保护补偿资金分配的主要因子。

1.2 数据来源

本文通过问卷调查收集研究数据。为了使样本具有代表性，问卷的投放分为两步：第一步，在国土管理人员全国培训会上发放问卷，参会人员来自全国各个省的不同层级国土系统工作人员，符合整群抽样特征；第二步，课题组综合考虑了经济发展水平、区位分布、地域类型等因素，在东中西部选择重点地区，如湖北、福建、浙江、重庆等省（直辖市）通过问卷进行重点调查，体现区域差异。2016年6—9月，共发放问卷787份，其中电子问卷187份，纸质问卷600份。回收问卷767份，回收率达到97.5%，经过整理得到有效问卷563份，有效率为73.4%。

1.3 变量定义

关于耕地保护效果的影响因素，国内外研究者从地理、人口、经济和政策等多方面进行了较为全面的剖析，本文综合相关文献的研究成果，结合中国耕地保护工作的实际情况，从耕地资源禀赋、耕地资源依赖度、耕地资源保护情况和经济发展情况等方面选取了17类可能对地方国土管理人员分配耕地保护补偿资金产生影响的因素，各变量的具体定义见表1。其中，问卷第二部分的资金分配影响因素与资金分配对象均采用李克特量表，按照9点正向积分方法（1表示非常不重要，9表示非常重要）。

2 实证结果与讨论

2.1 信效度分析

2.1.1 信度分析 在行为认知量表中检验信度的常用方法为克朗巴哈系数α（0—1），系数愈高，量表的内部一致性愈佳。通过SPSS 19.0进行信度分析，问卷的影响因素量表与各变量的信度值都大于0.8，说明量表的内部一致性信度好，各个变量的可靠性均达到良好水平。

2.1.2 效度分析 主要分析内容效度与建构效度。内容效度即测验内容能否反映所要测量的心理特质，能否达到测量的目的。调查问卷是在有关专家的指导和建议下对问卷内容和结构多次修改完成的，问卷的合理性可以得到保证。因此，本问卷的内容效度较高。建构效度是指实际的测验分数能解释多少某一心理特质。对问卷进行探索性因子分析时，除个别题目的归属有所出入外，其余的结果和设想基本一致，这在一定程度上说明了问卷的建构效度较好。

表1 变量定义表Tab.1 Variable def i nition

2.2 分配认知特征的描述性分析

2.2.1 分配依据的认知特征 在中国，从中央、省下发到地方的财政资金，如农业补贴，不管来自哪个部门或以什么名目，相应的地方管理人员作为资金分配管理的决策者与参与者，对资金如何更有效地分配有比较丰富的经验。因此在耕地保护补偿资金的分配上，把握地方国土管理人员对耕地保护补偿资金分配的认知有利于政策的实施与优化。从调查结果可见，多数（48.0%）地方国土管理人员认为要按照耕地面积和质量划分档次分配耕地保护补偿资金；其次是要综合面积产量及区域差异（40.7%）；只有11.4%的人认为按照耕地面积均分。该结果表明多数地方国土管理人员开始注重补偿资金的使用效率，能够比较理性地进行资金分配，不再是以往简单按面积均分。这进一步说明本文研究耕地保护补偿资金分配认知及其影响因素的必要性。

2.2.2 分配对象的认知特征 根据外部性理论，耕地保护主体在耕地保护和使用过程中，对国家的粮食安全和区域的社会、生态效益有积极贡献，只有将这种外部性 “内部化”，才能客观体现耕地保护的真实价值。因此，政府应该代表享受正外部性的社会群体（主要为城镇居民）或耕地保有量小的区域对耕地保护主体进行补偿，这里的耕地保护主体就是耕地保护补偿资金的分配对象。根据中国耕地利用和管理的制度安排，耕地保护补偿资金分配对象包括了县、乡镇政府、农村集体组织、农民等耕地实际使用者。其中，农民等耕地实际使用者作为分配对象已是共识；而在实际的耕地保护过程中，相对于农民等耕地实际利用者而言，基层政府（指县、乡镇政府）才是决定耕地资源能否得到切实保护的关键主体，这是由中国土地公有制和城乡二元制决定的，最直接的影响是耕地保护的限制会减少县级政府的土地出让收入，通过补偿激励地方政府的耕地保护行为，基层政府理应纳入分配对象；此外，农村集体组织是农村土地的名义所有者，具有一定的管理职能。

综上，笔者将耕地保护补偿资金分配对象分为：有承包经营权的农户、种粮大户等耕地实际使用者、农村集体组织、乡镇基层政府与县级地方政府。从调查结果以及频率表（省略）可知，地方国土管理人员一致认为耕地保护补偿资金应该补偿多个相关对象，补偿对象先后顺序为有承包经营权的农户（7.47）、种粮大户等耕地实际使用者（7.03）、农村集体组织（6.60）、基层政府［乡镇（5.75）和县级（5.38）］。地方国土管理人员对分配对象的认知差异不大，认为耕地实际使用者以及农村集体组织是最需要补偿的主体，对县政府和乡镇基层政府的补偿分配重要性认知的均值已达到了5以上，说明相较于以往将农户作为唯一补偿对象的普遍认知而言，地方国土管理人员已经逐步认识到基层政府在耕地保护中起到的关键作用。

2.2.3 补偿方式的认知特征 确定不同主体的资金分配比例或额度后，进一步明确这部分资金以何种补偿方式分配给受偿主体才最受欢迎，不同的主体是否有自己的偏好，这是补偿方式调查的主要目的。

（1）对农户的补偿方式。对农户的补偿方式主要有间接补偿与直接补偿两种类型。根据调查分析（表2），地方国土管理人员认为最优的补偿方式为把钱用来给农户买保险和修护农户的承包地，分别为6.74和6.72，而部分发钱、部分发东西以及不发钱只发东西这两种方式的认同度较低。补充访谈表明，这两种方式在具体操作过程中比较麻烦，分配成本高，因此，为了省事，把钱全发给农户这种补偿方式的认同度也达到了6.04。综上所述，地方国土管理人员认同度较高的间接补偿方式体现了对农民补偿的可持续性与长效性，同时，出于对农户的信任与尊重，把钱直接发给农户的方式也被地方国土管理人员广泛采纳。

表2 耕地保护补偿资金的补偿方式（农户）Tab.2 Compensation methods of farmland protection compensation fund （rural households）

（2）对农村集体组织的补偿方式。对农村集体组织设置了3种补偿方式（表3）。结合频率表可知，大多数地方国土管理人员认为将补偿资金作为日常管理经费最重要（2.25）；其次是农村服务工作经费（2.02），而耕地保护奖励基金最低（1.31）。对多数基层的国土管理人员而言，将补偿资金用于日常管理活动以及农村服务工作经费，具有较强的实效性，出于工作绩效的考虑，大多数地方国土管理人员较为青睐日常管理经费这种补偿方式。而设立保护奖励基金的方式却不被多数人认同，原因可能与农村集体组织在实际耕地保护中的职能有关，虽然从法理上耕地属于农村集体所有，但农户是耕地的实际使用者，农村集体组织主要是负责日常的管理维护工作。

表3 耕地保护补偿资金的补偿方式（农村集体组织）Tab.3 Compensation methods of farmland protection compensation fund （rural collective organizations）

（3）对基层地方政府（县级和乡级）的补偿方式。对基层地方政府的耕地保护进行资金补偿，结合文献梳理和现实情况，调查问卷提供了6种补偿方式的选项（表4）。结果表明，地方国土管理人员认为补偿方式的优先顺序为：高标准基本农田的建设投资和农用地整治投资、政策补偿、本县基础设施及公共设施投资、技术补偿、财政补贴以及政绩补偿。高标准基本农田建设和农地整治关系国家粮食安全，也是衡量基层政府国土管理工作绩效的重要指标，因此在对基层政府进行资金补偿时，地方国土管理人员更倾向于把补偿金用于这方面。另外，对于技术补偿方式的认可，反映了地方国土管理人员对于农业和农村发展的渴求，说明其具备一定的理性，一直为人诟病的中国地方政府短视行为在逐步转变。

表4 耕地保护补偿资金的补偿方式（基层地方政府）Tab.4 Compensation methods of farmland protection compensation fund （local governments）

考虑当前地方政府以政绩为考核目标，笔者在研究开展前预测大多数地方国土管理人员会选择政绩补偿的方式，但是数据分析结果和预测有较大出入，政绩补偿的均值仅为1.62，这一方面由于此次问卷调查的对象大多数是基层的国土管理工作人员，样本中强调政绩的部门一把手较少，基层工作人员更加看重实际操作层面的补偿，如高标准基本农田的建设投资、农用地整治投资和政策补偿；另一方面可能会存在被试效应，即在填写问卷的过程中地方国土管理人员出于各种其他方面的考虑而没有真实表达对政绩补偿的诉求。

2.3 因子分析

从描述性分析中对分配方式的调查可知，耕地保护补偿资金的分配应该综合考虑多方面的影响因素。本文在利用相关调查数据对影响耕地保护补偿资金分配的因素进行定性分析的基础上，进一步通过因子分析探索影响耕地保护补偿资金分配的主要因子，诊断影响主要因子的关键要素，揭示国土管理人员对耕地保护补偿资金分配的影响因素。为了研究的方便，在此做出如下假设：假设1：地方国土管理人员对国家耕地保护政策非常熟悉并且希望很好执行它；假设2：地方国土管理人员在分配耕地保护补偿资金时希望兼顾效率与公平；假设3：地方国土管理人员比较理性，希望通过资金分配达到激励耕地保护之目的。

根据信效度分析结果，对耕地资源禀赋、耕地资源依赖度、耕地资源保护情况、经济发展情况4个维度的影响因素进行因子分析。在进行第一次因子分析时，通过KMO和Bartlett的球形检验，对旋转成分矩阵进行观测，共提取3个公因子。根据不断探索的情况，先后删除了不符合要求的题项，最终对符合要求的12个题项做因子分析，结果为：影响因素的KMO系数检验结果显示KMO值为0.882＞0.800，呈现性质为良好的标准，变量间具有共同因素，适合做因子分析；Bartlett球形检验的值为3562.826，自由度为66，显著性概率为0.000，小于显著性水平，拒绝虚无假设，代表总体的相关矩阵间有共同因素存在，适合做因子分析。然后采用主成分分析法抽取主成分，以特征值大于1的原则提取了3个公因子，这3个公因子的共同因素可以解释70.055%的变异量，公因子提取有效。表5是旋转成分矩阵，采用Kaiser标准化的正交旋转法提取3个公共因子。

表5 旋转成分矩阵aTab.5 Rotating component matrix a

因子1由总体经济发展水平、社会事业（社会保障）发展水平、规划中建设占用耕地的数量、农户耕地经济收入的依赖程度、距离区域经济中心的远近5项经济类或与经济发展相关的因素构成，命名为经济发展因子，是第一因子。其中，社会事业发展水平的因子得分为0.858，对经济发展因子的贡献最大，这很好地体现了耕地保护补偿资金在促进社会公平方面起的作用。

因子2构成因素为耕地保护、农田整治等工作成效，是否是特色农产品种植地区，是否是扶贫开发重点地区，是否是生态保护重点地区4个与耕地保护相关的因素，命名为耕地保护因子，作为第二因子，可以解释补偿资金的耕地保护职能。近年来，国家和社会公众对生态的重视上升到一个新高度，尤其是重点生态涵养区和生态脆弱区的开发和保护受到各方关注，因此是否是生态保护重点地区对耕地保护因子贡献最大（0.813）。

因子3构成因素为耕地面积、耕地产量（质量）、基本农田面积，命名为耕地资源禀赋因子，可以用于衡量地方国土管理人员在资金分配过程中如何考虑当地耕地本身的情况，是第三因子。在这一因子中耕地面积贡献为0.853，明显高于其他两个指标，这可能是因为当前对地方国土管理人员的绩效考核主要衡量指标是面积而非质量，因此在资金分配过程中会更倾向于这一方面。

3 研究结论

（1）耕地保护补偿资金分配方式理性科学。调查显示只有11.3%的地方国土管理人员赞成按照耕地面积的简单分配，88.7%认为要综合耕地面积和质量有差异地分配耕地保护补偿资金，体现地区差异。可见，地方国土管理人员进行资金分配决策是科学理性的，但是由于补偿资金分配的复杂性与综合性，这需要出台相关标准体现耕地的数量、质量、区位等差异。

（2）耕地保护补偿资金分配对象注重农民的利益。地方国土管理人员一致认为耕地保护补偿资金应该补偿多个相关主体。尽管对分配主体的认知差异不大，但从重要性看，具有承包经营权的农户、种粮大户和农村集体组织得到一致认可，即最需要补偿的主体是与耕地息息相关的农户与村集体，县、乡政府的补偿弱化，这与中国建设社会主义新农村、保护农民与农地权益的改革思路一致，但实践中还需出台相关政策确保耕地实际使用者的权益。

（3）各分配主体的补偿方式更加注重可持续性与长效性。针对农民的最优补偿方式为把钱用来给农户买保险；对于农村集体的最优补偿方式则是把资金用于日常管理经费；对于县、乡政府的补偿，大多赞成高标准基本农田的建设投资和农用地整治投资、技术补偿等。这都体现了补偿的可持续性与长效性。

（4）耕地保护补偿资金是对发展权的保障，有利于促进社会公平，地方国土管理人员根据地区经济发展水平进行补偿资金分配时，更看重社会事业（社会保障）的发展程度。并且近年来国家和社会对生态的重视，使得更多的补偿资金向生态重点保护的地区倾斜。上述两方面体现了随着国家可持续发展战略的深化而进步的分配观念，但是地方国土管理人员应该更加重视补偿资金的使用效率，减少对耕地面积的关注。

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