资源环境约束下南京城市发展质量评价

于忠华，孙瑞玲，李宗尧

（1.南京市环境保护科学研究院，江苏南京 210013；2.江苏省委党校，江苏南京 210009）

我国已进入城市社会为主的新成长阶段，城镇化成为继工业化之后推动我国经济社会发展的巨大引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在发展过程中面临日益严重的资源环境胁迫压力[1]。如何协调城市发展与资源环境的关系是当前社会各界普遍关注的重点问题。党和政府将“创新、协调、绿色、开放、共享”作为“十三五”时期的五大发展理念，协调、绿色已成为衡量城市发展质量的两大重要指标。城市发展质量是动态、多维的包容性概念，随着经济社会发展，它的内涵也与时俱进。我国学者提出了城市发展竞争力、城市综合实力、城市可持续性发展指数、城市和谐发展指数、健康城市等与城市发展质量类似的概念，上述研究普遍重视经济、文化、社会、公平性等内容，忽视资源环境对城市发展质量的影响[2]，无法反映出城市发展质量的全貌。目前学术界对城市发展质量内涵尚未达成共识，但普遍认为城市发展质量应包括经济、社会、自然环境等城市发展中的实体因素和经济综合竞争力、城市系统协调性等潜在因素[3]。在广大学者研究的基础上，本文认为，在资源环境约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的新形势下，城市发展应坚持集约发展，以资源环境承载力定位经济社会发展，实现经济社会与资源环境协调发展、生产生活方式绿色低碳环保、区域内部空间均衡发展。

协调发展是推动和实现区域经济社会持续健康发展的内在要求，有利于改善区域发展不平衡，增强发展的整体性。绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新，是协调经济发展与资源节约、环境保护关系的制度安排。协调和绿色分别从两个侧面反映城市的发展质量。在城市协调发展水平测度方面，刘耀彬[4]等建立耦合系统的评价指标体系，运用灰色关联分析法构建出区域城市化与生态环境交互作用的关联度模型和耦合度模型，定量揭示出中国省区城市化与生态环境系统耦合的主要因素。宋建波[5]等构建了城市化与生态环境发展水平的评价指标体系，运用主客观相结合的方法确定了城市化与生态环境各指标的权重, 测算了长三角城市群16个城市的城市化与生态环境发展水平。张春梅[6]等从经济、民生、城乡统筹和可持续发展等方面，构建了城镇化质量综合测评指标体系，运用熵值评价法，对江苏省13个地市进行测评。滕堂伟[7]等以长江经济带110个地级以上城市为研究对象，建立了生态环境协同发展衡量指标，采用逐层取平均值的方法计算长江经济带城市生态环境协同发展水平。这些研究偏重于国家、省、城市群等较大尺度区域，较少涉及城市尺度（尤其特大城市），且存在评价指标覆盖面不广、指标权重确定的主观性较大等问题，城市管理者难以有效评估公共政策实施的绩效。在绿色发展水平测度方面，国内外专家学者开展了大量研究，代表性的成果有：联合国统计局提出的环境经济账户（SEEA）[8]、联合国环境规划署（UNEP）制定的绿色经济测度指标体系[9]、环保部环境规划院开展的中国环境经济核算研究[10]、经济合作与发展组织（OECD）构建的绿色增长指标体系[11]等，这些成果从不同角度对区域绿色发展水平进行研究，但没有涵盖资源消耗、环境损害、生态效益等情况，缺乏区域空间分异特征分析，评估方法需要进一步完善。

南京是江苏省省会、长江三角洲特大城市、东部地区重要的中心城市、长江三角洲的副主城市、辐射带动中西部地区发展的重要门户。南京是国家产业布局的石化、钢铁基地，具有重化工业占比高、煤炭消费量高、污染物排放强度大等特点，城市发展面临产业结构偏重、资源约束趋紧、环境质量不高、区域发展不均衡等突出问题。2015年，常住人口823.59万，地区生产总值9 720.8亿元，工业煤炭消费总量3 337万t，三次产业比重为2.4∶40.3∶57.3，轻、重工业比重为22.5∶77.5。南京产业结构偏重，经济增长对重化工业的依赖性大，石化、钢铁、电力和水泥四大行业的工业总产值虽只占全部工业总产值的35%左右，但其综合能耗占工业综合能源消费总量的95%以上。结构偏重的产业发展惯性与绿色转型之间存在较大矛盾。本文在相关研究成果的基础上，基于新的历史起点，构建了城市协调发展和绿色发展两套指标体系，定量测度南京城市发展质量，分析城市发展质量变化特征和驱动因素，提出城市发展的路径方向，以期为城市治理提供决策参考。

1 方法与数据

1.1 研究方法

1.1.1 指标体系构建

（1）城市协调发展指标体系。本文按照系统性、代表性、有效性、科学性、可比性等原则，从经济发展、人民生活、社会进步、资源消耗、环境经济、生态效益6个方面综合考虑指标选取，筛选出南京城市协调发展评价指标，包括21项指标，见表1。采用改进的熵值法对城市协调发展指标体系各指标进行客观赋权，指标体系中各指标权重大小取决于该项指标所包含信息效用价值的大小，指标信息效用值越大，则该指标权重就越大，对评价的重要性也就越大。熵值法确定权重的计算步骤参考文献[13]和[14]。

（2）城市绿色发展指标体系。“十二五”期间，江苏省对省域和13个省辖市开展了绿色发展动态评估，评估报告的指标体系、评价方法和评价结论，得到了江苏省委、省政府和社会各界的认可[12]。本文在沿用其成果的基础上，结合南京实际，确定城市绿色发展评价指标体系，由经济发展、资源消耗、环境损害和生态效益4方面构成，包括14项指标，见表2。绿色发展的本质是经济社会与资源环境的协调、均衡、可持续发展，赋予经济发展、资源消耗、环境损害和生态效益同等权重，均为0.25。采用德尔菲法，通过征询相关专家及管理人员的意见，结合南京市经济增长、资源利用、生态环境保护特点，对三级指标赋予不同权重。

表1 南京城市协调发展指标体系及权重

表2 南京城市绿色发展指标体系及权重

1.1.2 城市发展质量测度

（1）城市协调发展水平。耦合协调度表征系统间的相互作用、相互影响及协调发展程度。耦合度越大，系统之间越向良性共振耦合发展；耦合度越小，总系统越向无序发展。为定量评估城市协调发展水平，首先构建经济社会和资源环境两个子系统的耦合度函数，然后在耦合度的基础上构建评价体系的协调度模型，根据计算结果确定耦合协调类型。具体计算过程及判别标准参见文献[5]和[15]。

（2）城市绿色发展水平。为保证各项指标的可比性、消除各项指标对总得分正负贡献的影响，综合采用比值法、分段赋值法、线性插值法相结合的方法计算各项指标得分[12]。经济发展指数和生态效益指数中的各项指标均为正向指标，按照实际计算结果得分；资源消耗指数和环境损害指数的各项指标为负向指标，设定最高分为100分。

1.2 数据来源

南京城市协调发展指标体系和城市绿色发展指标体系，数据均来源于2005—2015年度《南京市统计年鉴》《南京市环境统计资料》《南京市环境质量报告书》等官方统计资料。

在南京市辖区绿色发展评估中，由于主城区部分指标数据（如单位GDP水资源消耗）在区级层面上并未进行分别统计，因此对市辖区的部分指标数据通过估算得出。2013年南京进行了区划调整，将下关、白下区分别与鼓楼、秦淮合并，为保证评估的连续性和可比性，将秦淮和白下区数据并入秦淮区统计数据，鼓楼和下关区数据并入鼓楼区统计数据。

2 结果与讨论

2.1 城市协调发展水平

根据上述计算方法及判别标准，可获得南京城市协调发展水平（见表3和图1）。

表3 2005—2015年南京市经济社会与资源环境协调发展类型

图1 2005—2015年南京市经济社会与资源环境协调发展类型

南京市经济社会与资源环境耦合协调度（表3和图1）呈现以下特征：

（1）从经济社会与资源环境综合指数（T）来看，除了在“十一五”后期受资源环境指数影响短暂下降外，在经济社会（U1）与资源环境（U2）两指数的共同作用下总体呈上升趋势，反映了南京城市发展质量总体呈升高态势。分项指数U1呈逐年升高趋势，反映出经济社会发展水平不断提高；U2呈先升高后下降再持续升高的特征，2008—2009年是转折过渡时期，可能的原因是为应对金融危机，2009年从中央到地方纷纷出台财政刺激政策保增长。

（2）从协调发展指数（D）来看，南京市经济社会与资源环境的协调发展指数由0.31稳步攀升至0.62，经历了中度失调衰退（2005—2007）、低度耦合协调（2008—2013）、中度耦合协调（2014—2015）三个阶段，但与高度耦合协调发展阶段（D＞0.8）还有较大差距。表明南京在经济快速增长的同时，经济增长与资源环境日趋协调，城市发展迈入中度耦合协调阶段，但还有较大提升空间。

2.2 城市绿色发展水平

根据上述计算方法，可获得南京市绿色发展水平。2011—2015年南京市绿色发展综合指数得分分别为58.4、61.3、67.3、70.6和74.2，呈逐年上升趋势（见图2）。其中，经济发展指数、资源消耗指数、环境损害指数和生态效益指数分别提高了15.4、21.4、19.1和7.3。分项指数增长幅度最大的是资源消耗指数，5年内增长21.4，能源和水资源利用水平均有大幅提升；环境损害指数增幅排在第二位，5年内增长19.1，单位GDP和单位国土面积大气污染虚拟治理成本均呈明显下降趋势，说明近年来南京在大气污染物减排方面成效较为显著。

对南京11个市辖区进行绿色发展动态评估显示，“十二五”期间，各辖区绿色发展综合指数呈逐年波动上升趋势，但整体排名变动较小。2015年，排名前三位的是鼓楼、玄武和溧水，最后三位的是栖霞、雨花台和六合。为掌握绿色发展水平空间分布特征，本文有针对性地提出调控措施，使用SPSS19.0软件，运用离差平方和法（Ward’s method）和组间连接法（Between-groups linkage method） ，对11个市辖区绿色发展评估结果进行聚类分析，两种聚类方法得到了大致相同的结论。根据聚类结果，将11个市辖区的分为三类（见表4）。

图2 “十二五”期间南京城市绿色发展水平

表4 南京市辖区绿色发展水平聚类分析结果

2.3 驱动因素分析

（1）城市发展方式。近10年来，南京致力于城市发展方式转型，经济发展动力由物质投入向创新驱动转变，经济结构由单一向多元化转变。产业结构不断优化，三次产业增加值比例由4.2∶48.9∶46.9（2005年）调整为2.4∶40.3∶57.3（2015年）。重化工产业比重有所降低，重工业比重由85.3%（2005年）下降为77.5%（2015年）。城乡统筹发展能力持续增强，近10年农村居民收入增长始终高于城镇居民，2015年城乡居民收入比值为2.37∶1，创下2006年以来新低。南京在城市发展过程中，较好地平衡了经济增长、公共福利提高、资源节约集约和环境保护等方面的关系。

（2）城市发展阶段。根据钱纳里发展阶段判别，2007年，南京人均GDP达到5 354.75美元，进入工业化的高级阶段；2015年，人均GDP达到18 996美元，处于发达经济（后工业化）的高级阶段。“十一五”时期，南京城市化发展处于诺瑟姆“城市化过程曲线”的加速发展期，2007年城市化率超过70%；“十二五”时期，城市化进程继续提升，2015年城市化率达到81.4%。研究表明[16]，工业化和城市化的快速增长并未导致资源环境同步消耗和恶化，近10年，南京经济增长与环境污染物脱钩状态总体处于“增长弱脱钩”（经济增长，污染物缓慢增长）或“强正脱钩”（经济增长，污染排放下降）状态。

（3）生态环境建设。南京市政府重视生态环境综合整治，“十一五”以来，滚动推进水环境综合整治，实施“7344”“2234”“9322”等治水计划，陆续完成了内金川河及支流、外金川河、河西地区等重点河流环境整治。开展大气污染减排，加强高耗能行业能耗管控，推进工业大气污染治理，实施燃煤机组和燃煤锅炉的关停改造，强化扬尘和机动车污染治理，SO2浓度降幅明显，年均值由52μg/m3（2005年）下降为 19μg/m3（2015年）。持续推进绿色南京建设，2015年，全市建成区绿化覆盖率达到44.47%，建成区绿地率达40.35%，人均公园绿地面积为15.53m2，三项指标均居全国前列，荣获“国家森林城市”称号，城市环境质量和宜居品质显著提升（见表5）。

3 结语

在资源环境约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的新形势下，城市发展必须摒弃牺牲资源、损害环境的粗放发展老路，坚持集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹生产、生活、生态三大布局，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，提高城市发展的可持续性和宜居性。本研究将协调和绿色纳入城市发展质量分析框架，通过构建城市协调发展和绿色发展两套评价指标体系，定量测度其城市发展质量，评价结果较为客观的反映城市发展质量，能够识别城市发展质量变化特征和驱动因素，为城市治理提供决策参考。

未来南京城市发展，应牢固树立生态文明理念，以资源环境承载力确定经济社会发展规模，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式，破解产业结构偏重的发展惯性与绿色转型之间的矛盾。实行能源消耗、水资源消耗、建设用地等总量和强度的双控制度，提高资源能源利用效率。深入实施环境综合治理，推进能源、工业、农业、交通、建筑以及城乡生活等多个领域、多项污染物的协同治理。改善人居环境质量，不断增加建成区绿化面积，提高生活垃圾无害化处置水平，提升城市宜居品质。注重城市内部空间均衡发展，按照宜居环境维护区（玄武、秦淮、建邺、鼓楼）、生态功能保育区（江宁、浦口、溧水、高淳）和产业结构优化区（雨花台、栖霞、六合），根据各类生产生活空间的环境功能要求，明确不同主体功能区域的功能定位，提出有针对性的发展方向和生态管控要求。

城市发展质量的内涵非常丰富，本文设置的两套指标体系基本涵盖了评价城市协调发展和绿色发展的主要方面。为了更系统、客观评价城市发展质量，在指标体系上，可考虑对既有的经济社会和资源环境指标再进行扩展补充；在时间尺度上，构建长时间序列衡量城市发展质量的指标体系，以掌握纵向城市发展的特征规律；在空间尺度上，有必要优化城市辖区尺度分异特征的研究，更好地挖掘城市发展质量演变机理。

表5 2005—2015年南京城市发展主要指标演变

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