“双随机一公开”监管模式的困境及解决对策

文/周帅

为进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，规范市场执法行为，提升监管的公平性、规范性和有效性，国务院、各省级政府和国家质检总局决定在履行市场监管职能时推行随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公布抽查情况和查处结果的工作机制，即“双随机一公开”监管工作模式。笔者作为多年从事纤维及制品质量监督的工作人员，以湖北省纤维检验局在全省纤检系统推行“双随机一公开”监管工作模式为例，从以上三个方面进行了总结和思考。

“双随机一公开”监管工作开展情况

2015年国务院印发了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）。2016年湖北省人民政府相继印发了《省人民政府办公厅关于全面推行“双随机一公开”监管工作的通知》（鄂政办发〔2016〕77号）和《省人民政府办公厅关于公布省级随机抽查事项清单的通知》（鄂政办发〔2016〕106号）。同年，湖北省质量技术监督局印发了《湖北省质监局关于全面推进双随机抽查工作加强事中事后监管的实施意见的通知》（鄂质监审批函〔2016〕280号）。可以说 ，从中央到地方，自上而下，各级政府及职能部门层层发文，明确在各级各类依据法律法规规章授权具有监督检查职能的部门全面推行“双随机一公开”监管工作模式。

正是在这一背景下，湖北省纤维检验局从2016年底起，在全省纤检系统部署开展了这项工作。首先，制定了“一单两库一细则一检查表”的双随机抽查工作机制。一单即权力清单和根据权力清单确定的责任清单；两库即抽查对象名录库、执法检查人员名录库；一细则即双随机抽查实施细则；一检查表即双随机抽查检查表。其次，按照“双随机一公开”的相关工作要求，按照属地原则，省市两级纤检机构同步推进，扎实开展“双随机”监管工作。2017年全年共出动执法人员574人次，检查棉花企业173家，出动执法人员483人次，检查纤维制品企业96家，确保了全省纤维及制品的质量安全。再次，认真做好信息公开，2017年向社会公布了学生服质量评估专项行动、学生服质量风险监测的抽查结果和办理的22起棉花及纺织品服装质量案件信息，及时发布质量状况和接受社会监督。

“双随机一公开”监管工作在实践中遇到的困境

“双随机一公开”作为一种创新的监管方式，在克服监督执法部门重复检查、任性检查、抽查随机变随意方面发挥了一定作用，但是作为一种探索性的新的监管方式，不可避免地在实践中遇到很多问题，主要表现在以下几个方面：

1.“双随机一公开”工作机制理论上与实际有差距。如县、市纤检机构人员有限，企业也很少，无法做到真正意义上的随机。根据贝努里大数定律，随机抽样的准确性和有代表性的前提是样本量达到一定数量，若达不到足够数量的样本，“随机”只能流于形式。

2.随机的过程有待进一步规范和统一。实践中，对抽查对象和抽查人员的随机，有的采取掷骰子方式，有的采取抽纸条方式，有的由于人手和企业少，干脆轮流坐庄，随机产生的过程缺乏统一规范，也没有做到全程工作留痕。

3.工作记录缺乏，或不规范。表现在：一是检查情况登记表都是一个检查人员签字，不规范；二是检查人员习惯对不合格、有问题的企业检查有记录，对没有问题的企业基本没有记录；三是检查情况登记表没有企业盖章、签字。

4.抽查对象名录库需要动态更新。由于企业停产（棉花企业有季节性停产）、注销、搬迁、法人变更等因素，抽查对象名录库的部分企业的信息不真实、不完整，检查人员去了后，发现企业早已不存在，因此需要定期更新名录库。

5.信息公开有待进一步加强。“双随机一公开”工作中信息公开也是关键一环，要让企业了解并支持这项工作，就必须加大信息公开力度，即做到从随机产生过程到检查结果全过程的工作记录公开，才能让企业心服口服，不会出现“凭什么就抽我这一家”或者“被抽到了算我倒霉”等类似的质疑和抱怨。

6.“双随机一公开”监管工作模式的责任划分问题。一线监督检查人员常常有这样的担心，如果按照“双随机一公开”的监管工作模式，既然是随机抽查，那么就存在有企业一定时间内未被抽到的可能，如果未被抽到的企业发生了质量安全事故，监督检查人员是否仍要被追责。

改进“双随机一公开”监管工作机制的探讨

1.随机过程只是一个技术问题，确定如何分级监管的模式才是解决问题的根本。实现随机抽取检查对象和检查人员是“双随机一公开”工作机制的根本。随机的过程如何产生，正如前文谈到的，掷骰子和抽纸条等五花八门的随机方式，在实践中有一定局限性和随意性，并且很容易作假，也难以留下工作痕迹。因此，建议采用计算机的方式。至于是否开发专用的软件，笔者认为现阶段不需要，因为用普通的Excel办公软件就可以实现，每计算一次，就可以从随机抽查对象棉花企业名录库中的136家企业随机一次性抽取14家企业。

同理，检查人员也一样可以随机产生。但问题是如果抽到A地的企业，抽到由B地的检查人员去检查，虽然异地派检查人员有利于克服地方保护主义，但这就与属地管理的原则相悖，同时带来行政差旅成本上升和企业配合检查可能性的下降。因此，对于纤检机构来说，由省级纤检机构定期统一随机抽取全省范围内的企业，然后根据抽取结果由省级纤检机构派检查人员，或者分配属地纤检机构检查人员的模式相对具有可操作性，也有利于克服各地检查人员和企业数量分布不均带来的不平衡问题。

2.统一规范随机抽查过程。在制度设计层面，要尽量减少检查随意性的可能，对抽查对象和人员的随机产生过程进行监督，实行抽取检查对象的人员和监督检查人员分离，抽取的次数应加以限制（如不加限制，则会无限制抽取，直到抽取目标企业为止的情况，类似于招标企业为通过委托检验得到合格的检验报告，反复送样），但是也要排除一定时期内已被抽查的企业，避免重复检查。

3.正确处理“双随机一公开”监管模式与其他监管模式的关系。“双随机一公开”只是一种监管工作模式，并不是要取代日常监督、专项监督和重点监督。也就是说由于“双随机”监管工作模式天然的弱点决定了不能做到监督对象的全覆盖，因此监管部门在采用这种监管模式的同时必须与其他监管模式结合起来，更不能以此来免责。

4.适时动态调整“两库”。由于执法人员和抽查对象的变化，适时动态调整抽查人员名录库和抽查对象名录库，依据实际情况及时变更企业信息，加强重点产品及重点领域的监管力度。例如：学生服、婴幼儿服装等产品、宾馆医院等重点领域的监管，向学校、民政等集团采购单位供货的纤维制品生产企业的监管，以提高监督工作的有效性。

5.加大检查人员的培训力度。扎实做好“双随机一公开”监管工作，既需要检查人员自身加强对法律法规政策文件的学习，也需要相关部门[湖北省“双随机一公开”工作业务指导部门是省编办（省审改办）和省政府法制办]加大对检查人员的培训指导，解决工作不留痕迹或检查情况登记表填写不全、不规范等问题，切实提高工作质量。