中美地方政府治理决策比较研究

唐香玉

【摘 要】地方政府治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和基础支撑，关系着党的执政安全和国家的繁荣富强。美国在地方政府治理的理论研究和实践探索方面积累了许多经验和教训，开展中美地方政府治理决策比较研究，批判性地借鉴和吸收美国地方政府治理的经验教训，对中国地方治理实践具有指导意义。

【关键词】地方政府治理决策；比较研究

一、引言

经济全球化热潮已经席卷全球，各国政府为了应对经济一体化下日益加剧的竞争压力，纷纷进行行政改革和政府创新。面对全新的挑战和机遇，为了加强自身的竞争力，更好地促进本级地方政府的经济发展，各级地方政府也开始转变观念，进行机构改革和理念创新，由传统的地方管理逐渐转变成为地方治理[1]。地方治理理论便是在这样一个环境背景下产生，并逐渐成为当前行政领域最热门的前沿性理论之一。

论文采用比较研究法，以中美两国地方政府治理决策为研究对象，批判性地借鉴美国地方政府治理的经验教训，为中国地方治理的实践带来一定的指导。

二、对中美地方政府治理决策比较

地方政府治理决策是地方政府治理的主体为了实现相应的治理目标，从而制定治理方案的各个要素环节的总和，属于地方政府治理的工具，是地方政府治理整个大系统中不可或缺的组成部分。地方政府治理的首要工作便是决策，它是治理工作的基石与标准，它的好坏直接决定治理过程中后续工作的开展，也间接影响着治理的运行与最后的结果。

（一）决策导向比较

美国地方政府治理是公民导向决策，主要体现在：首先，美国民众有参与治理决策的意识和自主性。第一，从美国建国的历史会发现，美国民众对于政府的信任度较低，在宪法和法律的大框架下民众更愿意相信自己眼见为实的为自己办实事的地方及州政府。第二，美国地方政府一级包括了州、县、镇、市、学区等所有除联邦政府以外的所有政府机构，这些地方政府彼此出于平级阶层，没有上下隶属管辖之分，也因此要这些地方政府承担所有治理决策的职能并不现实[2]。必须要有市场、社会公民或第三方组织来接受委托，代替地方政府去行使这些职能。其次，美国社会公众对于地方政府治理决策的参与途径多种多样：公民可以通过直接投票来选举决定各级地方政府官员的任免从而影响政府治理决策；公民可以通过各种途径反映自己的诉求，例如加入各种利益集团或者是直接向各级机构、议会议员提出建议意见。

中国地方政府治理是民主集中制导向决策，这是由中国的国情所决定的，它与中国社会长久以来的历史文化、政治制度以及传统决策机制有着密切联系。中国自古以来属于高度集权的政治经济体制，历经几千年的发展进步逐渐演变成了具有中国特色的社会主义民主集中制[3]。虽然改进了许多传统集权模式下的弊端，但其影响仍旧导致某些地方存在政社不分、政企不分的现象。在中国缺乏像美国一样由普通民众自愿参加的专门组织，在地方政府治理决策过程中能够直接参与，表达利益诉求和意见建议。反过来，由于中国地方公民在地方决策过程中间的从属地位，并且地方民众对于主动参与地方政府治理决策的积极性不强，导致地方政府在治理决策过程中又必须承担更多的引导和指导作用，以致形成了中国地方政府特色的具有民主集中制特点政府导向的地方治理决策。

（二）决策体制比较

美国是典型的联邦制国家，联邦政府与州政府及地方政府之间不存在上下隶属的关系，只要在宪法和州法律规定范围内，任何地方政府的决策行为不受联邦政府的干预。这就使得任何一个州地方政府都是相对独立于联邦政府的一个决策中心；而州政府及各地方政府之间，由于州法律明確规定州地方政府及以下地方政府在法律地位上是相等的，也不存在隶属关系，这就使得任意地方政府之间是互相独立存在的决策中心[4]。其次，从美国地方政府与非政府组织、独立第三方及各种利益集团在决策过程中的关系来看，它们之间是平等合作、相互协作的关系。美国是个地方自治水平较高的国家，社会民众和非政府组织广泛参与决策地方公共亊务。任何一个地方政府，无论相对于联邦政府或是州政府，还是相对于独立第三方、非政府组织而言，都是一个相对独立的决策中心，而任何一个非政府机构、独立第三方对于政府及其他决策主体而言，也是相对独立的决策中心。正是由于这样多个的决策中心，形成了美国地方政府治理“多中心”决策的特点。

中国地方政府治理是单中心的决策体制，具体体现在以下几个方面：首先，中国实行的是单一制的国家结构形式，因此中央政府与地方政府之间实际上是存在一种领导与被领导的隶属关系。再者，地方政府之间（也存在着上下级的关系，任何一级的地方政府在行使治理决策权时都要受到上级地方政府的监管和控制，并不是一个完全独立的治理决策中心[5]。最后，中国地方政府与非政府组织、独立第三方、社会公众等在治理决策中的关系是管理与被管理、依附与被依附的关系，这些独立组织、第三方机构与社会民众都是地方政府在治理决策时所运用的手段和工具。

三、启示与思考

中美两国地方治理决策既有自己的特点与优势，同时也存在许多的问题与不足，因此中国地方治理必须毫不动摇地坚持中国地方治理决策的核心价值观——马克思主义价值观，必须继承与发扬中国“民主集中制”的决策文化，必须打破传统落后的“单一精英决策、官本位决策、人治决策、经验决策、封闭决策”的文化[6]，合理吸收美国决策文化的精华思想，构建一个更加公平、民主、平等、多元、透明、开放、包容、协作的地方治理决策文化。改革与完善中国地方治理决策导向，把地方治理决策导向由过去的政府导向转变为公民导向，突出地方治理决策的民本性，始终把公民的需求作为整个地方治理决策的出发点与落脚点，把公民的公共服务需求作为地方治理决策的重心。

【参考文献】

[1]马斌. 政府间关系：权力配置与地方治理[D].浙江大学，2008.

[2]高新军.美国地方治理和对土地的管理[J].学习与探索，2012（06）：73-78.

[3]刘春峰. 中国地方政府治理模式研究[D].山东大学，2008.

[4]戴昌桥. 中美两国地方治理比较研究[D].吉林大学，2011.

[5]麻宝斌，戴昌桥.中美两国地方治理模式比较[J].吉林大学社会科学学报，2008（05）：121-127+160.

[6]曾辉方.论美国西部开发中的地方治理[J].科学社会主义，2017（02）：149-154.