民族地区地方政府债务偿还问题评析

刘敏

【摘 要】民族地区的地方政府债务比发达地区更复杂和严重，又由于财力不强存在依赖意识，所以地方政府对债务的偿还问题比较突出。以广西为例的地方政府债务偿还问题主要是由于经济依赖政府投资，财政支出压力大举债动机大，监管不够，偿债资金依赖中央补助和土地收入，贫困人口和当地政府都存在一定的依赖思想。为了增强偿债能力，地方政府需要调整债务支出结构和加快现代财政制度建设，从根本上转变成内生型发展方式。

【关键词】地方政府债务；偿债能力；结构调整；现代财政

2016年全年，我国地方债发行规模60458.4亿元，是2015年发行额的1.6倍。民族地区近些年政府债务与全国地方政府债务趋势相同，举债规模也不断扩张，又因为民族地区发展和财政能力较薄弱，导致民族地区地方政府的债务偿还压力非常大。债务偿还出现问题不仅影响到地方政府的债务持续性，也影响到财政稳定性和政府投资，最终影响到地区的发展。按照中央政府规划，2016-2020年，我国要建立起比较完善的现代财政制度。那么，学界和政策上等热议的债务风险、偿债能力趋弱等财政问题，是完善财政体系时必须要先攻克的。民族地区在地方政府偿还上面临更大的难题，因此，民族地区地方政府债务偿还研究显得格外重要。

一、广西地方政府债务及偿还情况

（一）广西地方政府债务概况

广西的地方政府债务规模和增速较高但在可控范围。从债务率来看，民族地区的债务压力很严重，2015年年末贵州省以189%的债务率居首。此外，云南、内蒙古三省份的债务率也超过100%的警戒线。2014-2015年广西的地方政府负有偿还责任的债务余额分别是4286.78亿、4043.79亿、4638.18亿，整体上是趋于不断扩大的，债务率分别为110%、81%。除却2015年的债务增长稍下降，但是2016、2017年又开始增长。广西债务依存度3.4%在民族八省区属于中等水平，低于青海、新疆和宁夏。这个指标反应的是地方政府对举借新债的依赖，低于国际警戒线15%，可以看出广西地方政府在新债举借上比较理性。

广西的地方政府债务扩张主要源于经济对政府投资的依靠。民族地区依靠政府债务形成巨大的固定资产投资，民间资本参与不够。依靠地方政府债务形成的固定资产投资拉动经济增长，投资未能与当地融合。民族地区政府债务承担了很大的经济增长职能，政府主导作用偏大，不利于市場经济的形成。依赖地方政府投资导致追求经济增长的政府债务存在路径依赖，只有借债保持经济发展的持续性。广西的地方政府固定资产投资占GDP的比例达到25%左右，近几年固定资产增长率是15%左右，在民族地区来说是较高的水平，其财政杠杆率（固定资产投资/财政支出）是八省区中最高的达到3.99，广西地方政府对经济拉动作用大。财政支出增长率16.8%在八省区中是最高的，也就是赤字风险大。综合这些指标可发现地方政府有举借债务的动机，进而会加大债务积累，加大偿还负担。

（二）广西地方政府债务偿还情况

偿还的方式主要是两种，一是还本付息解除债务人责任，二是通过债务置换缓解当下的偿还压力。2016年在全国地方政府发行的6万亿地方债中，置换债占比超八成。民族地区的债务置换也为地方政府缓解短期债务有积极的影响，广西的置换比例比较均衡。2015年债务置换744亿，新增178亿，债务还本额749.94，还本额减去置换的数额是5.94亿，也就是说广西地方政府偿债能力表现较好，贵州、新疆、内蒙古、宁夏等其他民族6省区还本额减去置换债务是负数。到2017年广西的置换债务是1350亿，置换规模也是不断扩大的，这减轻了地方政府短期的偿还压力。一定程度上广西的置换和新增债务是与其经济发展较协调的，而且广西财政收入增长率大于财政支出增长率，这就使得地方政府的偿债能力较好。

二、民族地区地方政府债务偿还的主要问题

虽然广西的债务依存度、赤字率在民族地区比较来看是较低的，但是地方政府债务偿还仍然有不少问题和隐患，需要引起重视。

（一）预算监督不健全。包括广西在内的民族地区由于落后特别重视经济增长指标，忽略民族地区的可行能力和自我发展。这样一来，政府对经济建设的投资偏大，而政府债务又要为赤字买单。地方政府债务规模是与经济体量正相关的，地方政府必须合理控制债务规模，做好财政预决算，调整财政支出的结构，多引进社会资金减轻地方政府的资金压力。在债务的借用、项目开展和债务偿还环节没有明确的责任人和规定，这导致债务资金利用率较低。

（二）土地收入和转移支付占偿债资金比重偏大。中央政府对民族地区的转移支付是民族地区偿债资金第二大来源，广西的对中央补助的依赖度达到42%，在八省区中居于第4的位置，这比发达地区高出很多，加重地方的债务压力转移到中央政府。政府性基金收入是民族地区用来偿还地方政府债务的第三大来源。广西政府性基金收入占综合财力的比例大高达13.4%，在民族八省区中只低于西藏，而政府性基金中87%左右是从土地获得的各项收入，也就是说明偿债资金其实是对土地收入的依赖相当大。随着土地、房地产改革，土地生财模式是不持续的，这部分偿债资金波动较大。

（三）依赖思想较重。中央政府为民族地区债务兜底，民族地区地方政府缺少还债积极性。借钱积极，还款能力弱。民族地区存在积极伸手要钱，还钱不积极的现象。从民族地区的决算报告和其他政府相关报告，发现民族地区地方政府会把向中央争取补助作为工作安排。而当地的贫困人口又对地方政府的补助依赖较大，不愿脱贫。贫困建档立卡后不愿意注销，不少人想继续获得政府补助，缺少创造性。所以以广西为例的民族地区的依赖思想不仅在当地贫困人口还存在于地方政府。

三、提升地方政府债务偿还能力的制度保障：现代财政

地方政府债务治理不仅是地方政府的事，降杠杆补短板是社会共同治理。财政不仅仅是政府干预经济的手段，所谓国家治理不是政府单一管理，而是市场、政府和社会三维共同治理。现代财政追求的是多元治理。地方政府债务治理是财政制度改革的重要内容。

（一）加强财政预算控制债务规模。预算是财政的核心，政府的手伸向哪些领域及多大程度上参与市场和社会，在政府预算就有了规定。预算改革的目标是使预算约束政府，又成为公民利益和意愿的表达机制。预算有效的实质保证是获得最广泛人民的同意，需贯彻、规范全面透明的原则和参与式预算。绩效预算可以保障预算得以高效实施，应贯穿在预算的各个环节，在债务的借用还方面需要有明晰的监管。另外，地方政府的事权与支出责任要匹配减轻地方财政压力。纵向上突破分税制下的分财向分级转变，，加强激励机制和责任制，推进行政体系的现代化，减少举债冲动。

（二）调整财政支出结构和债务结构。债务投向要结合少数民族人们的意愿，发展少数民族文化，增强民族自觉。地方政府债务是民族经济发展的工具，增强政府债务的积极效应。少数民族地区的债务治理不能单纯靠缩小规模和控制规模能解决的问题，当地政府在经济社会发展中承担更多的角色。但是财政收入少，短期内只能依靠政府债务来弥补资金的不足，稳定增长和提高社会的福利水平。少数民族地区的市场化过程很大程度上就是政府推进的，其发展还处于上升阶段，各方面对资金的需求都很大。地方政府的综合财力不足以满足发展需要。地方债显然要担负起弥补财政缺口、扩大投资稳增长促发展、满足广大少数民族同胞们的文化、物质需要。所以在整个供给侧改革的背景下，少数民族地区的地方债杠杆管理方向是结构调整，进而促进产业结构的调整带动经济发展方式的转变。在扶贫、社保、教育、科研以及中西部落后农村地区公共品供给等领域加杠杆，补足社会短板。

四、提升地方政府债务偿还的根本：内生型发展

发展方式上应发挥民族地区各主体的主体性，增强个体及民族地区整体的可行能力，促进内生型发展方式的转变。广西发挥多民族杂居的民族文化特色、独特的旅游资源和热带水果蔬菜等优势开发绿色经济，增强自我发展能力。广西可借助“一带一路”经济带建设，为当地自我发展赢得更多机会。扩大市场争取发展机会，提供民族地区的积极性，获得自身发展减少对地方政府资金的依赖，从根本上缓解举借债务的压力，解决偿还问题。

整体来看，广西的地方政府在债务偿还压力上不大，地方政府债务风险在可控范围内。随着一般和专项政府债券纳入一般预算管理，债券的偿还保障比较高。中债资信对广西地方政府债券的评级是AAA级，违约风险极低。广西的外贸规模是八省区中较大的，对外贸易条件良好。就其经济发展趋势、债务偿还情况和当地发展需要，地方政府还存在一定的举债空间，但需做好债务监管和防范，保持适度性。特别是要加強土地财政的改革，改变土地生财模式。增强地方内在发展动力，做好地方政府的财政能力建设，减轻对中央补助的依靠。

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