PPP项目有限公司股权转让限制问题研究

胡蔚

【摘 要】PPP项目公司股权转让问题一直是我国PPP项目退出机制的重要问题，本文重点讨论PPP项目公司为有限责任公司（以下简称为“PPP项目有限责任公司”）的情况，目前我国PPP项目有限公司股权转让限制存在的主要问题有锁定期限制未考虑融资需求、转让限制使得社会资本方无法有效退出项目，建议依据社会资本方职能对PPP股权转让进行不同限制，提高产权交易市场中转让系统的使用率。

【关键词】PPP项目；股权转让

政府与社会资本合作（英文译为Public Private Partnership，简称“PPP”）中股权转让一直是实践中的重点问题，股权转让机制的完善能够促进我国PPP建设更好的进行，但目前我国PPP项目股权转让限制还存在问题，需要进一步完善。本文对此进行了讨论：

一、PPP项目有限公司股权转让限制存在的问题

（一）锁定期限制未考慮融资需求

目前锁定期为PPP项目有限公司股权转让限制的主要方式，《PPP项目合同指南》第二章第十节、最新的《PPP条例（征求意见稿）》第二十六条等都对锁定期做出了规定，而《PPP条例（征稿求意见）》第二十六条规定在项目建设期间社会资本不得转让其持有的项目公司股权，项目建设期为股权变更锁定期，标志着行政法规层面上对锁定期作出的相较于其他PPP相关法律法规更为具体的规定。

这样的规定可能带来的问题是增加了PPP项目的融资难度，在一些PPP项目中，社会资本方为解决加快资金流动及变形，希望能够在项目公司设立后就能将部分股权转让给为本PPP项目专门设立的信托计划或基金等金融工具，但如果正式出台的《PPP项目条例》确定了PPP项目有限公司的建设运营期内股权不能转让，则这样的规定将会导致社会资本方无法在项目建设期利用此种融资方式进行融资，可能会加剧PPP项目融资的难度。假如存在某项目为X项目，X项目在建设期需要较大投资，同时由于项目审批出现延迟，人力成本和物价水平上浮等其他因素，因而X项目工程建设出现延期、总投资大大超出之前的预算，出现了短时间的资金链条断裂。而由于建设期股权转让锁定期的限制将导致想要参与融资的社会资本对这个项目望而却步。除非修改股东协议和公司章程，X项目很难通过股权转让等方式引入新的社会投资方，进而导致X项目失去了引进新的投资人，提高融资能力，使新的融资覆盖超额预算的可能。

（二）转让限制使得社会资本方无法有效退出项目

《PPP条例（征求意见稿》中规定PPP项目的股权转让不能在建设期以内进行股权转让，在缺陷责任期满以后才能进行股权转让。而这样的规定却会导致只想参与PPP项目融资部分的社会资本方无法及时退出项目。因为PPP项目主要在公共服务领域进行应用，涉及的行业多为水利、交通等需要长期进行修建的行业，这样的行业的建设期和缺陷责任期时间也均不短。在这一期间，不排除为PPP项目融资的社会资本方因生产经营方针策略都发生变更，或项目运行出现问题，负责融资部分的社会资本方想要通过将股权转让给具有更强融资能力的社会资本方的方式退出PPP项目等情况的发生。同时，因为负责融资的社会资本方也并不参与PPP项目的建设和运营，在能够保证为PPP项目提供足够的资金支持的情况下，限制参与PPPP项目有限公司融资部分的社会资本方的股权转让是没有必要的，这将会对负责融资的社会资本造成退出上的困难。

同时，当PPP项目有限公司处于良性运转的情况下，其自身的股权与公司管理能够独立分开时，仍有PPP项目股权转让需要政府审批等情况出现时，就会降低PPP项目的运行效率，大大降低社会资本参与PPP项目的积极性。

二、PPP项目有限公司股权转让限制的完善建议

（一）依据社会资本方职能进行不同限制

当参与PPP项目的社会资本方由多家公司组成时，在投标阶段，参与PPP项目的社会资本方即应采用联合体形式。在目前我国的PPP实践中，与社会资本方为一家公司的情形相比较，社会资本方由多家公司组成的情况下股权转让条款会相对复杂。

在社会资本方由多家公司组成的情况下，PPP项目有限公司的股权转让除了考虑股权质押融资安排外，还应当考虑到PPP项目一般来说可以分为融资、建设和运营这三个部分。如果参与PPP项目的社会资本方分别参与不同的部分，其股权应当受到不同的限制。目前实践和《PPP条例（征求意见稿）》确定了以建设期作为锁定期，运营期允许股权转让的一般模式。但是考虑到融资这部分可以独立与项目的建设期和运营期，在合理设置的情况下能够不对项目的运营和建设产生影响。应该允许融资部分的股权转让不在受到锁定期的限制因此，目的仅为参与项目融资的社会资本方应当允许在完成项目的融资后，不再限制这类社会资本方在PPP项目有限公司中的股权转让。PPP项目的融资部分一般由组成社会资本方联合体的金融机构提供，金融机构参与PPP项目为了获得融资部分的融资收益。由于PPP项目的整体期限都很长，根据《PPP合同指南（试行）》的规定，PPP项目周期一般为二十至三十年，但金融机构对资金运作期间的要求一般都不能过长，金融机构能够为PPP项目提供的贷款期限一般情况下均会短于PPP项目的整体期限，因此如果允许金融机构只在PPP公司的运营部分进行股权转让，既不会影响PPP项目的运行，也会促进PPP项目的资金运作，吸引更多的社会资本方参与PPP项目。在负责融资部分的社会投资人参与PPP项目时，应当尽量减少PPP项目合同股权转让限制，例如除法律法规等强制性规定外不对负责融资的PPP项目公司社会资本方的股权转让比例限制。

参与PPP项目负责建筑部分的社会资本方参与PPP项目的目的主要是得到PPP项目的施工业务，而并不想参与PPP项目的融资和运营，应当允许负责项目建设部分的社会资本方在项目完成建设并能够稳定运行后退出PPP项目。

负责项目运营部分的社会资本方参与PPP项目的目的是对PPP项目进行运营，如果负责运营的社会资本方退出可能对项目运营产生的影响较大，因而受让负责运营部分的社会资本方的股权的公司应当与股权的转让方具有相同或更好的资质，具有不少于股权转让方的项目运营经验。同时，应当限制负责运营部分的社会资本方也在锁定期后转让股份，以便负责运营的社会资本方能够更好的了解PPP项目的建设，进而更好的运营PPP项目。

（二）提高产权交易市场中转让系统的使用率

由于PPP项目的周期较长，而愿意把自己的资金一直放在PPP项目中不流动的社会资本方却几乎没有。针对这个问题，英国以及欧美国家形成了基础设施投资股权次级转让的高流通市场。我国也借鉴了国外的这一做法，天津金融资产交易所设立了PPP资产交易和管理平台，上海联合产权交易所设立了上海PPP资产交易中心。

目前，我国建立的PPP产权交易所在PPP项目融资方面得到了较大的使用，但在股权转让方面，参与平台资产转让或股权转让的PPP项目却较少。以天津的天津金融资产交易所PPP资产交易和管理平台为例，在这一平台上，可以看到要约和资金募集项目较多，而资产转让项目却一个都没有。这可能从侧面表现出我国的PPP交易市场中股权转让并未被良好的运用。这可能与我国大多数PPP合同签订时约定股权协议转让相关，但应该积极推进PPP项目有限公司在PPP交易场所中转让股权，做到公平公正公开。当PPP项目有限公司已经走上正轨，自身的运营与公司股权持有者关系不大时，应当减少对股权转让的限制，从而提高PPP产权交易所中PPP股权系统的使用率。

三、结语

对PPP项目有限公司股权转让进行限制时，依据社会资本方职能进行不同限制，提高产权交易市场中转让系统的使用率，能够更好的完善PPP项目有限公司股权转让机制，进而促进我国PPP项目更加良好的运行。