供给侧改革中PPP模式运用的优势、问题与措施

净浪 何晴

【摘 要】PPP模式是一种使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势的新型模式，它把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，使各方面协调有序地促进经济的发展。本文就如何引导PPP模式与供给侧改革相融合以及解决PPP模式在供给侧改革中暴露出的问题为主线，从PPP模式在供给侧改革运用中的优势、PPP模式在运用中的问题及如何解决PPP模式在运用中面临的问题进行客观分析，为政策制定提供建议。

【关键词】供给侧改革；ppp模式

随着项目融资的发展，ppp模式已经在世界范围内流行起来。它是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。它核心在于提供公共产品或服务、实现公共项目或服务的公共效益，公共部门与私人部门建立起基于全寿命周期关系型契约的合作伙伴关系，从而进行项目融资、建设和经营的管理模式。金融危机以来，随着“四万亿元”投资计划的结束，国家财政收入背上了沉重的负担，债务率超过200%且居高不下，而且民间资本受政府资金投资的挤压效应而大幅收缩，因此在新时期经济发展模式改革的关键步骤中，PPP模式将会为经济发展注入新活力，提高社会资本的利用效率。

一、PPP模式在供给侧改革运用中的优势

供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。其核心在于从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高全要素生产率。因此PPP模式的优势可以广泛应用到供给侧改革中，为供给侧改革提供有利基础。

首先，PPP模式可以拓宽民间资本的投资渠道。随着我国民间资本的迅速积累和发展，民间资本在社会总资本中的占比不断上升，合理引导民间资本投资是政府及监管部门的重要职责。但是我国房地产、股票等投资市场发展你不够健全，投机性质严重，且总量已渐趋饱和，无法再接受大量资本涌入。因此引导民间资本进入PPP项目对于社会金融发展和金融稳定具有重大意义。

其次，PPP模式可以提高社会全要素生产率。PPP模式以提高公共基础设施服务供给效率为根本目的，以利益共享、分险共担为原则，由公共部门同社会资本建立起长期合作关系。通过与社会资本合作，PPP模式的管理人员可以充分发挥其技术先进、管理经验丰富的优势，以授予特许经营权为基础，运用市场竞争和激励约束机制提高资本生产效率，从而实现更高的社会全要素生产率。

再次，PPP模式可以减缓民间资本进入投资领域的风险，达到分享共担的目的。以往基础建设领域投资周期长、回报率低，且风险较大民间资本不愿意进入，但是在PPP模式下，引导民间资本进入这些投资领域变得相对容易。在政府参投的条件下，民间资本的投资风险大幅度降低，同时这也增大了民间资本的投资热情。

最后，PPP模式可以缓解各级政府的财政支出压力。由于民间资本进入基建等相关领域，可以减少各级政府在这方面的财政支出，同时因为民间资本的进入，可以利用杠杆效应撬动更多资金进入，兴建更多基础设施等项目，形成良好的引导循环机制，激发民间资本的投资热情，提高投资在经济发展中的贡献，提高社会的投资效率和收益。

二、PPP模式在供给侧改革运用中面临的问题

经过多年实践与探索，PPP模式初见成效，为我国经济社会发展作出了诸多贡献，但总体来看，PPP模式仍存在诸多问题，下面将从五个方面分析我国在推进PPP项目中面临的问题与挑战。

第一、PPP项目定位不清晰。目前许多民营企业没有进入PPP项目，对PPP项目心存怀疑，原因在于很多民营企业家及民间人士不了解PPP项目的具体性质，对PPP项目的概念认知不清楚。PPP项目作为一个周期长、投入大、过程复杂的新型经济合作模式，如果不能够对其的立项、招标、设计、建设、定价等具体每个环节作出系统详尽的介绍，对其进行规范化管理，那么其积极作用必然会大打折扣，极大地降低民间资本进入PPP项目的可能性，影响其整体推广。其特殊性和复杂性决定了需要对PPP项目的立项、招投标、设计、建设、运营、风险分担、定价以及争议的解决等作出系统的顶层设计，但我国现行关于PPP模式的相关法律法规还未形成体系，多为政策性指导文件，具体的运营细节规范尚待完善。PPP模式法律体系不健全带来的一个直接后果是社会资本方在参与PPP项目时对政府的行为和政策、对自身的回报收益等无法作出一个可靠、理性的预期，从而大大挫伤了社会资本的积极性。除了存在隐性壁垒之外，这也是PPP项目落地率低的原因之一。

第二、相关制度不完善以及专业人才不足。PPP项目作為利益共享和分险共担的新型经济合作模式，其风险依然广泛存在于整个项目的流程之中及与项目密切攸关的共同体上，立法的滞后，相关法律不健全。因为PPP是新生概念，相关的法律法规严重缺失，在立法上的操作性和协调性不足；政策保障不健全，社会资本进入PPP市场存在障碍。金融资本管制太严苛，在相关部分管制还未放开，民间资本进入存在严重障碍，其次PPP项目具有周期长、操作复杂在项目识别、准备、采购执行、移交运营等环节需要大量懂法律、技术、财务的复合型人才。

第三，PPP模式效率优势不明显。很多地方政府推动PPP模式的动机仍限于补充项目资金，拓宽融资渠道，并没有考虑效率的提升。在实践推广运行中，社会资本多采用“名股实债”的方式介入项目，仅发挥了PPP模式的融资作用。2016年6月8日财政部发布的《PPP示范项目评审标准》第六条中明确提出：采用固定回报、回购安排、名股实债等方式进行变相融资的不再作为备选项目，原因在于采用“名股实债”的方式实际上仍等同于地方政府借债融资，这只会进一步扩大地方政府债务，违背PPP风险共担、绩效评价等原则，不属于PPP项目。同样，若仅关注PPP模式的融资功能而忽视效率的提升，那么，PPP模式既不会减少风险或者降低项目所需的支出，也无法从根本上解决政府债务问题。政府自身治理水平提升缓慢，将进一步增强私人部门对政府信誉和能力的不信任感，使得参与PPP项目的积极性降低。

第三，PPP项目对社会性基础设施投资较少。国家的基础设施建设及公共服务类项目建设不仅包括交通、通讯、能源等经济性基础设施，也包括科、教、文、卫、体等社会性基础设施。据财政部相关统计数据显示：在前两批落地示范项目中，市政工程类项目占48%，生态建设和环境保护占9%，交通运输占8%，水利建设占8%。可见，我国的PPP项目更多地投向了污水和垃圾处理、公路、铁路、轨道交通、供水供暖等以“使用者付费”为特征的经营性项目，而社会性基础设施领域则投资较少。以教育投入为例：从表面上看，教育投入已符合我国在1993年制订的《中国教育改革和發展纲要》提出的4%的标准，但我国学前教育入园率低、农村义务教育薄弱、义务教育严重不均衡的问题仍然存在。要想提升教育质量，教育投入至少要达到C}DP的5%，而不是满足于4%的水平。

第四，政府存在信用风险。在PPP模式中，由于政府部门和私营部门之间的出发点不同，因而在PPP项目合同设计中应当做到权责对应，建立合理的风险分担机制。但从我国目前的实际情况来看，由于多数PPP项目都表现为政府部门“一头热”，即某些地方政府官员为了政绩，在短期利益的驱使下，在PPP项目合同签订中，通过过高的固定投资回报率、过高的收费标准、过长的特许经营期来吸引社会资本，甚至加入了隐形担保，承担了不该承担的技术、经营等风险，但最终因为缺乏承受能力，产生了信用风险。

三、完善PPP模式在供给侧改革运用中的措施

任何一个有关于经济运行的模式都必须先进行市场调研，在充分了解了市场的各项情况之后，才能对经济模式的合规运行做出大致的方向。因而，PPP项目投资建设前，政府部门和社会资本都要进行充分的市场调查，可以共同聘请独立的第三方机构编制，对调查到的信息进行整理分析从而形成项目分析报告，在其中，最重要的是负责机构对模式运行的可行性分析。我们在社会资本不要将本届政府的承诺作为市场的实际发展导向，政府部门也要独立地进行市场的调查工作，不要盲目做出决策，应做出科学合理分析，进而做出符合市场实际情况的决策。

建立健全ppp模式运行的法律体系，解决信息不对称，增进主体间信任。PPP模式的成功运作需要完备、清晰的法律条文来保障其顺利推行，使项目在整个生命周期内有章可循，因此，制定一部规范PPP的法规势在必行。从其他国家的经验来看，政府需成立PPP事务管理机构来进行顶层设计、提供法律政策上的支持、做好项目审批和监管。的确，在我国也可设立PPP管理中心，作为专门的PPP模式推广应用监管机构。

提供政策保障，降低社会资本进入障碍。首先，要加大金融政策支持政府要提供足够的金融资本来促使项目开展；第二，发挥财政资金的杠杆作用和保障作用，起到财政资本引导，民间资本进入的模式；第三，完善产业税收等配套政策，尽量给予相关项目减免税收，政策优惠等措施，尽可能保障PPP项目顺利开展。最后，政府要维护好各ppp模式参与主体的利益，协调各方，使得ppp模式的运行过程都能置于阳光下。

到目前为止，我国的ppp模式的运行都还不是很成熟，这种基于对于这种模式的极度不熟悉以及不适应，这就要求我们在市场中投入大量的专业化人才来帮助ppp模式的顺利运行。况且，PPP项目运作过程中需要综合运用复杂的法律、金融和财务等方面知识，对参与主体的要求高，普通老百姓的参与就更加需要专业人士的指点。因此我们一方面应该注重内部人才培养，组织政府专业部门进行知识培训，学习实际案例，加强同高校联系进行理论实践交流，另一方面也要善于从外部引进人次，通过聘请国外专家，较快学习国外先进经验。

尊重社会资本逐利性，创造合理盈利空间。资本逐利的特性要求PPP项目一定要达到一定的收益标准，如果收益太低，民间资本更本没有进入相关领域的热情，因此适当放出优质资源引导社会资本进入从而形成良性循环，扩大PPP市场规模，建立完整的市场体制。

总之，在ppp模式是扩大财政乘数和加快私人企业和国家企业的合作的有效途径。本文主要研究了ppp模式的优势、劣势和解决问题的措施，但是主要还是对于ppp模式运行过程中出现的问题的客观分析。现阶段，ppp模式的运行还存在着许多不如意的地方，所以管理者一定要对模式运行过程中出现的问题进行严肃分析，找出适合的解决方案，在使得ppp模式更加地适应我国经济的发展。

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