广西公立医院内部控制运行机制实证研究

肖文娟

内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是实现组织目标的长效保障机制[1]。随着医疗卫生体制改革的不断深化，医院内部控制逐渐成为医院管理的关键环节，日益受到重视。国家近年来陆续颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会〔2016〕11号)、《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》(财会〔2017〕1号)，旨在推动行政事业单位的内控建设。医院也逐渐意识到内控工作对医院生存和发展的重要作用，正在逐步建立和完善医院内控制度。但是总体而言，医院内部控制建设起步较晚，在建设过程中仍然还存在一些问题和不足。本文以广西卫生计生委直属公立医院为样本，就目前医院内控建设的现状进行了调查分析，并提出了完善医院内控管理的对策。

1 样本选择和问卷设计

本文以广西卫生计生委直属20家公立医院为样本，通过调查问卷的形式，主要从单位对内部控制的认识及落实情况、单位层面内部控制建设情况两个方面进行调查。问卷设计参考了《内控规范》[2]涉及内容，并借鉴了部分文献[3]研究经验，共设置了21个调查问题，主要发放对象为医院的财务、审计部门领导或业务骨干等，最终回收有效问卷共17份。

2 广西公立医院内部控制现状

2.1 医院内控制度还不够健全，内控有效性评价普遍较低

调查发现，近年来，在国家陆续出台的行政事业单位内控相关政策的有力推动下，广西公立医院已逐渐意识到内控工作对医院生存和发展的作用，正在逐步建立和完善医院内控制度。调查发现有9家医院的内控制度已经建立并运行一段时间，另有8家医院刚刚建立或正在建立内控制度，各单位均具备了一定的内控内容和实施细则。但调查也发现，受访对象对单位内控制度体系的健全性、有效性评价较低。仅有1名受访对象认为单位内控制度体系健全，10名受访对象认为一般健全，6名受访对象认为单位内控体系不健全。另外，17名受访对象均认为单位内控体系的有效性一般。这表明，虽然大部分医院已经认识到内控的重要性并努力为之付诸行动，但目前普遍还处于探索阶段，还不够成熟，内控制度还不够健全，有效性也急需提高。

2.2 内控意识不够强，单位组织内控培训较少，对内控缺乏深度了解

回收的17份有效问卷显示，仅有2家医院非常重视内控知识的学习，经常组织相关人员进行内控知识及政策培训；有11家医院较少组织，另有4家医院从未组织过内控知识及政策的相关培训。另外，17名受访的医院财务、审计领导或业务骨干中，仅有1名受访对象认为非常了解内控规范，另外16位受访对象均处于“一般了解”或“听说过”的状态。内控培训的缺失，直接造成单位人员无法全面了解内控制度，最终影响了内控制度的实施效果。具体情况见图1和图2。

图1 单位组织内控培训情况

图2 对《内控规范》的了解情况

2.3 在内控建设及评价由谁负责这一问题上存在模糊认识

调查发现，在内部控制建设的具体牵头职能部门上，有13家医院由财务部门负责，1家单位由财务和内审部门共同负责,1家医院由审计部门负责，2家医院未明确部门。而在内部控制评价工作方面，有1家医院成立了专门的内控机构负责，有7家医院主要由内审部门负责，另有7家医院未明确评价部门。内控建设及评价职能部门的模糊，直接影响了医院内控建设和实施的效果。具体情况见图3。

图3 单位内控建设及评价职能部门情况

2.4 医院内控信息化建设较弱

调查发现，广西各直属公立医院在预算管理、收入管理、支出管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等业务层面的建设上普遍已经建立了相应的管理制度。但在医院内部控制管理信息系统的建设上还任重道远，仅有5家医院建立了内部控制管理信息系统，另外12家医院均未建立内控信息系统，占样本总量约71%。内部控制体系最终的落地实施依赖于信息化建设，信息化建设程度不够直接造成了医院部分管理制度不能较好执行，往往被束之高阁，内部控制效率较低。

2.5 内控评价工作开展较少，内审的作用未能有效发挥

调查的17家医院中，只有3家医院定期或经常组织对医院内部控制的评价，占样本比重17.65%， 14家医院极少组织或从未组织过对医院内控的评价，占样本比82.35%。回收的17份有效问卷也显示，只有6家医院尝试开展了部分内部控制审计工作，剩余11家医院均未开展内控审计工作，占样本总量的65%，内审的监督作用未能有效发挥。具体情况见图4、图5。

图4 内控评价开展情况

图5 内控审计开展情况

2.6 全面预算、归口管理和内部信息公开执行力度不够

调查发现，目前大部分直属公立医院在不相容岗位分离、内部授权审批控制、会计控制、单据控制、财产保护控制等控制方法上应用较多、较成熟，但在全面预算、归口管理、信息内部公开等控制手段的使用上不足，仅有8家单位进行了全面预算控制和内部信息公开控制，且全面预算控制执行力度较弱。具体见表1。

2.7 医院在预算管理、内控团队专业能力、内控关键岗位胜任等方面建设力度不够

调查发现医院大部分的单位层面控制措施都得到了一定程度的执行，特别是在重大经济事项集体决策、财务会计信息真实完整、实行关键岗位轮岗制度、落实岗位责任制和不相容岗位分离等工作上，但在预算管理贯穿经济活动全过程、专业内控团队建设、内控关键节点关键岗位人员的胜任方面还存在明显不足。仅有4名受访对象认为单位具备专业人员组成的内控团队，仅有5名受访对象认为单位的预算管理能贯穿经济活动全过程，并且内控关键岗位人员能够胜任，医院内控专业人才较为缺失。具体见图6。

表1 单位采取的内部控制手段情况

图6 单位层面内控建设情况

3 优化广西公立医院内部控制的几点建议

3.1 加强内部控制培训，强化单位内部控制意识

医院内控建设是一项系统性工程，涉及到医院经济活动的各个方面，需要全部工作人员积极参与。从问卷调查结果来看，最应当正确理解并全面掌握内部控制知识的财务骨干人员尚且对内控规范体系不了解、不清楚，更何况医院其他职能部门及临床医务人员。因此，要推动医院内部控制的建立健全及落地实施，首先应该解决职工对内控的正确理解问题。要加大对《内控规范》等相关政策的宣传和普及力度，及时组织员工培训，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围，让员工充分认识到内部控制的重要性，倡导员工积极参与医院内控建设。

3.2 注重顶层设计，明确内部控制工作机制

医院内部控制建设若仅仅依赖财务部门，则内部控制容易变成会计控制，导致内控设计和执行单一；若仅依赖内部审计部门，则容易集运动员与裁判员身份于一身，独立性差，最终影响内控制度的实施效果。因此，医院应当充分发挥财会、内审、纪检监察、采购、基建、资产管理等部门或岗位的作用，尽快建立“各负其责、密切配合，齐抓共管”的内控工作机制，推动医院内控制度的建设和实施。

3.3 强化制度建设，完善医院内部管理

要保证医院能够科学有效地执行和评价内控活动，首先必须要有一套科学完善的制度作保障。调查发现部分医院还存在建设项目管理制度、合同管理制度、采购管理制度等制度缺失，部分医院的制度和流程未能及时更新、修订和完善，具体内容缺乏可操作性，与实际工作不相适应等现象。医院应对各项业务活动的流程进行梳理，结合工作实际，与时俱进，制定并完善医院各项业务制度，形成一整套科学的、可操作性强的管理制度，为医院内部控制的实施和评价提供依据。

3.4 借助第三方专业机构力量，建设医院内控管理信息系统

内控信息化建设一方面有利于将制度显性化为流程，将制度要求固化在信息系统中，推动单位内控制度的落地实施；另一方面，它可以实时反映内控制度的执行情况，实现对经济活动的自动控制，降低人为因素的影响，促进单位内控的有效运行[4]。医院可借助第三方专业机构的力量，或寻求财政部门专业人员的指导，尽快结合医院实际情况，将经济活动及内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵的因素，促进单位内部控制的有效实施。

3.5 加强医院内控巡查督改，充分发挥内部审计的监督评价作用

评价与监督是医院内部控制得以有效实施的重要保障机制。通过开展监督检查和评价，及时查找和发现内部控制存在的问题，提出改进建议并督促落实整改，一方面可以防范经济活动风险，及时堵塞管理漏洞；另一方面有利于持续地完善医院内部控制体系，使内部控制在单位内部管理中发挥更大的作用[5]。医院应成立内控巡查督改小组，联合财务、审计、纪检监察、国有资产管理等多部门，不定期对医院内部控制开展巡查工作，及时发现内控建设和实施过程中存在的问题并督促及时整改；同时，正确认识内部审计在内部控制中的角色和定位，进一步增强内部审计的独立性，充分发挥内部审计在医院内控建设中的监督评价作用。将医院层面的内控巡查工作与内部审计日常的监督评价作用有机结合，促进医院内控建设的完善和发展。

3.6 加强医院全面预算、归口管理及内部信息公开

一是要加强医院全面、科学、细化的预算控制，规范预算的编制、审批、执行、调整、考核和评价。二是要加强归口管理控制，对医院的各项经济活动，按照权责对等原则进行统一归口管理，明确职责并加强考核，确保各部门各司其职、相互配合。三是要促进内部信息公开，保障员工的知情权和对医院经济活动的监督权，调动他们参与的积极性，也要加强各部门、岗位间的沟通，防止信息不对称现象发生，进而提高内部控制决策的科学性。

3.7 重视内控专业人才的培养

做任何事都需要人，没有专业人才就做不好内控工作。因此，从长远来看，医院领导要重视内部控制专业人才队伍建设，解决医院内部控制专业人才紧缺状况，在强调全员参与内部控制的基础上，采取多种措施，建立激励机制，培养从事内部控制的专业岗位成才。

4 结论

医院内部控制是确保医院经济活动顺利进行的基础，是医疗服务质量高效运行和发展的保证[6]。随着医疗卫生体制改革的不断深入，医院管理精细化、透明化、效益化要求将日益紧迫，内部控制在医院生存和发展中的作用也将不断增强。医院要更好更快发展，就必须更加优化和完善医院经济活动内部控制体系，更进一步降低医院运营成本，提高医院的经营水平和效益[7]。广西公立医院内部控制建设水平整体上还有很大的进步空间，还需要在实际工作中结合新形势和新情况，针对存在的问题进行不断改进和改善，从而更好地规范医院各项经济业务活动，提升医院的服务质量和市场竞争力，更好地为人民群众的健康服务。

[1] 关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见[S].财会[2015]24号.

[2] 行政事业单位内部控制规范(试行)[S].财会[2012]21号.

[3] 张庆龙,马 雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书(一)[J].会计之友,2015(13):6-11.

[4] 孙 楠.我国行政事业单位内部控制落地实施的几点建议[J].商业会计,2016(9):34-36.

[5] 张庆龙,马 雯.中国首份行政事业单位内部控制实施情况白皮书(四)[J].会计之友,2015(16):11-13.

[6] 邵玮炜.公立医疗机构会计内部控制制度的现状分析[J].现代医院,2016,16(1):119-121.

[7] 顾秀萍,高小坤.新医改背景下内部控制制度的创新[J].现代医院,2016,16(3):442-444.

[8] 侯世芳.医院内控制度的局限性及建立健全有效实施研究[J].经济研究导刊,2015(18):201-202,205.