新时代，WTO再审视（上）

关秀丽

全球化始于合作，成于善学，基于规则。WTO（世界贸易组织）反映了经济地理时代国际合作及规则诉求。进入21世纪，金融、知识与科技，比传统贸易的要素流动更为复杂，开放合作不仅要满足价值链合作对人及人力资本的需求，还要在政策、规划、规则、制度等层面展开合作。全球化从资本驱动进入人流和人才流“双流”驱动的人本全球化，WTO无力全为，需要有所为有所不为。中国必须作为，必有所为，必能所为。

WTO发展成就不容抹杀

WTO由GATT（关税及贸易总协定）发展而来，是货物贸易及与货物贸易有关的投资的规则体系，由美国主导、为推动发展中国家通过货物贸易融入全球化而生。中国入世，是WTO发展史上具有里程碑意义的事件，是多边贸易规则向区域和成员流动的成功案例，增强了WTO在全球治理和国际规制方面的作用：广泛的国际认可和参与程度，日益增强的规则影响力，以及初具规模且致力于完善的庞大法律体系。WTO争端解决机制的强制管辖权，将成员方之间的贸易争端带入双边解决轨道。

（一）正确认识WTO

WTO规范贸易及与贸易有关的投资行为。WTO法是国际法律秩序中自成一类的法律体系，WTO法治是国际法治中独具一格的法治模式，WTO体制是全球治理系统中

一种特殊的治理体系。多边贸易体制一直是以成员驱动和规则驱动的双轨模式运行。在GATT时代，缔约国驱动占主导地位，1995年后的WTO时代逐步呈现规则驱动趋势，主要表现在争端解决机制方面，但成员驱动（或政治驱动）仍是决定因素。WTO及其法律的形成与发展自始至终从属于国际政治和成员利益，WTO体制的有效运作只能迂回地在WTO成员之间周旋，关键是把握 “自由贸易”与各种“例外条款”或“免责条款”之间的平衡。WTO的管辖权是强制性的，是自动管辖。WTO争端解决机制既不是政治方法机制，也不是一种司法性或准司法性机制，而是一种集政治方法、法律方法和准司法方法于一体的综合性争端解决机制，其最突出特点是其管辖的排他性和裁决的反向协商一致规则。GATT/WTO在经济全球化中具有不可或缺的地位和作用，全球治理的各种行为体都不得不重视它、发展它和利用它。WTO的独特价值吸引全球各个界别，从不同角度持续地研究和发展，在国际合作实践中仍是各经济体解决多边贸易问题的不二法宝。WTO不只是政府间角逐与合作的舞台，其法律不只是政府间的游戏规则，归根结底关乎的是人民生活与福祉、行为公平与公正、社会法治与良治、人类进步与发展。

（二）成员不断增加，贸易便利化深入发展

图1 WTO成员分布图。其中绿色为WTO成员，黄色代表观察员。

WTO成立之初，有成员75个，截至2016年7月29日，有164个。1995年当年，有37个经济体先后加入。1996年维持了较高热度，新加入成员达16个。在随后时间里，基本处于零散加入状态：1997（4）、1998（1）、1999（2）、2000（5）、2001（3）、2002（1）、2003（2）、2004（2）、2005（1）、2006（1）、2007（1）、2008（2）、……、2012（4）、2013（3）、2015（2）、2016（1）。WTO鼓励加入其中的成员，降低关税，开放市场，且允许合理保护其敏感产业、产品，通过过渡期来实现渐次开放。就中国的平均关税水平看，从2017年12月1日起，我国调降187项商品的进口关税后，平均税率由17.3%降至7.7%。汽车关税由目前的25%再次下调。

《贸易便利化协定》是由WTO的112个成员达成，已经生效实施一年。从全球范围看，《贸易便利化协定》的生效和实施意味着国际贸易程序将更趋简化和协调，货物流动、放行和结关速度进一步加快，势将推动全球贸易和经济增长。根据WTO秘书处测算，《贸易便利化协定》实施将使全球贸易成本平均降低14.3%，为全球带来1万亿美元的出口增长。同时，作为WTO成立20年来达成的首个多边货物贸易协定，《贸易便利化协定》是多哈回合谈判启动以来取得的重要成果，其顺利实施更将增强各方对WTO多边谈判功能的信心。中国作为世界第一货物贸易大国，协定的生效和实施同样具有显著积极意义。一方面，有助于我国口岸综合治理体系现代化，提高我国产品竞争力和改善吸引外资环境；另一方面，还将普遍提高我国贸易伙伴的贸易便利化水平，为我国产品出口营造便捷的通关环境，使企业广泛受益。

（三）中国入世，是WTO发展史上具有里程碑意义的事件，是WTO规则从多边向区域流动的成功案例

中国是WTO良好规则实践的推动者。入世谈判期间，我国大规模清理与WTO规则不符、特别是对贸易有直接影响的行政措施。数据显示：从2000年7月至2002年12月底，为与WTO规则接轨，全国人大常委会制定、修改有关法律14件；国务院废止行政法规12件，制定、修改有关行政法规38件；国务院有关部门制定、修改、废止部门规章和其他政策措施1000多件；废止地方性法规、地方政府规章3370件、修改1126件；决定停止执行省级政府及其部门和较大的市政府及其部门其他政策措施约18.8万件。此外，停止执行有关国务院及国务院办公厅文件34份。这些工作向WTO倡导的良好规则实践迈出了重要一步。而今，即使纯粹国内管理事务、与贸易没有直接关系的行政立法，公开透明也成为一种普遍接受和认可的理念。入世以来，我国按照WTO规则要求做了大量工作。如，国内对贸易有重大影响的国内法规的通报和征求意见方面，实际上已经成为诸多主管部门不可或缺的参照，完善行政制度已经逐步成为行为自觉。改革开放40周年之际，在总结WTO良好规则实践基础上，主动推进与国际经贸规则接轨，拉开规制协调中国实践大幕，11个自贸试验区从单兵突进，进入更加注重整体性、系统性、协同性的联动开放阶段，更加聚焦制度创新，切实成为陆海内外统筹、东西双向互济、构建全方位立体开放的战略支撑，为推进国家重大发展战略、重大政策协调、重大改革任务集中攻坚、集成突破，为改善投资环境，推动中国与世界交融发展的新时代创造条件。中国和其他WTO成员一道，推动达成了《贸易便利化协定》、结束了信息技术扩围谈判，取消了201项信息技术产品关税。中国是经济全球化的受益者，更是贡献者。40年改革开放制度探索，特别是2001年中国入世后，积极履行WTO承诺，遵守WTO规则，彰显了WTO规则的权威和影响力。

美国主导的WTO深陷发展困境

WTO的宗旨是造福人民，但美国主导的WTO深陷困境，原因是多方面的。WTO规则内嵌了美国政治和舆论影响力，美国利益优先贯穿其中，阻碍WTO多边贸易体制发展由来已久。2008年全球金融危机后，贸易保护主义尤甚。目前，WTO发生的诸多问题，以及当前广泛而影响深刻的成员间贸易摩擦，都是美国内嵌式自由主义试图将国际经济自由化延伸至边境后，重新书写全球经贸新规则遇阻的表象。美国从输出国家硬实力转向软硬兼施，大行美国霸权，仍然符合实力界定收益的美国优先逻辑。美国主导的WTO开放有余，包容不足，正在脱实向虚，是广大发展中国家，尤其最不发达国家和中小企业不能承受之重，也背离了WTO对等、无歧视原则。WTO的未来，需要避免美式全球化服务精英、服务资本、服务金融、服务美国带来的贫富差距扩大、环境污染、逆全球化等弊端，包容发展是其唯一出路。

（一）WTO自身困境及表现形式

WTO已经不能解决所有贸易问题。WTO中的贸易是指货物贸易，当下又叫传统贸易。服务贸易和新议题促使美国转向其他贸易协定谈判。TPP（CPTPP）/TTIP等从关注边境开放向边境后开放拓展。TPP将履行要求与货物贸易挂钩，而这在传统贸易（WTO）中，通常出现在与投资和服务有关的规则中。传统的关税减让已经不能满足美国需求，现在追求准入前的国民待遇、边界内市场开放，虽然这些诉求大体上相当于《1994年关税与贸易总协定》第2条约束关税、第3条国民待遇、第5条过境自由、第8条进出口规费，第10条贸易法规的公布、第11条数量限制的内容，以及与这些内容相关的、乌拉圭回合谈判中形成的协定，如《进口许可协定》《农业协定》等，但美国推动的TPP的第2章纳入了上述WTO相关规则的内容，在此基础上更详细、更深入、更广泛。《关税与贸易总协定》并没有规定出口关税，但《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）第2章弥补了这一空白。TPP还规定了同一商品出口到美国时，不得增加额外的税费，将信息技术产品归属于TPP下货物贸易规则的涵盖范围。这些都表明，美国推动的新型自贸协定，在货物贸易方面，从传统的降税降费向影响一国政策和战略转变，从追求准入后的国民待遇向准入前的国民待遇拓展。这些，无疑超出了WTO创建之时的管辖范围。

投资形式已经超出WTO的规定。WTO只涉及与贸易有关的投资。目前，全球层面统一的国际投资规则还是空白。TPP第9章投资章，移植了美国2012年双边投资协定范本。由一个双边协定变成有12个缔约方的诸边协定中的投资章，并采取负面清单方式开放东道国市场，这又是美国通过双边协定推动投资规则区域化多边化的行为。缔约方之间的由投资章引起的争端，使用《跨太平洋伙伴关系协定》第28章争端解决程序，规定：各缔约方不得在国内法中赋予私人就《跨太平洋伙伴关系协定》涵盖事项起诉其他缔约方的权利，还明确了各缔约方商事仲裁裁决的承认与执行。TPP的争端解决，规定了缔约方之间就涵盖事项的争端解决程序，但并没有规定上诉程序。TPP抛开WTO争端解决机制，从规则层面动摇WTO，并且只是规定了TPP成员的义务，并没明确其权利。试想：权利给了谁？义务谁承担了？由于TPP缔约方同时也是WTO成员，而WTO本已存在独立的争端解决程序，在缔约方产生争端时，就存在该选择适用哪一个程序的问题。TPP的争端解决有一个“代为选择”规定，与WTO不同，为美国“代为选择”埋下了伏笔。与WTO争端解决机制相比，TPP的争端解决规定的补偿是一特色。TPP的争端解决既挑战了WTO争端解决机制的权威性，也为美国绕开WTO继续美国优先创造了便利，为WTO成员、TPP成员间面对争端解决时，嵌入了争端前的“争端”。

TPP的跨境服务贸易，相当于WTO《服务贸易总协定》中第一种模式、第二种模式和第三种模式的服务贸易，即跨境提供、跨境消费和商业存在。原则上不适用于航空服务和金融服务，但有一些例外。不同于《服务贸易总协定》的是，跨境服务章10.2中明确规定了第10章适用于与服务提供相关的分销、运输、通信网络的准入或使用，适用于作为提供服务的条件而提供保函或其他形式的金融担保。此外，还明确规定适用于快递。快递作为货物贸易和服务贸易，在TPP多个章节中都有体现。在结构和实体内容上，TPP第10章规定了普遍的国民待遇义务和最惠国待遇义务，在市场准入方面普遍性禁止服务贸易壁垒，并规定了普遍性禁止当地存在的义务。与WTO比，禁止当地存在义务是一独特规定。这种负面清单式市场开放模式，有别于WTO《服务贸易总协定》的渐进开放模式。同时，TPP强势规定了市场准入义务，没有规定其准入后的责任，进一步彰显了开放和发展利益唯我独享的美国霸权：从WTO到TPP、TTIP一以贯之，有过之，而无丝毫分享发展利益之自觉，破坏WTO规则，大行单边主义和美国霸权，吃相之难看，借近些年持续不断的贸易摩擦，尤其中美间高烈度的贸易摩擦，昭然于天下。

（二）以TPP（CPTPP）为代表的非WTO谈判，对WTO规则体系及谈判功能的冲击广泛而深刻

美国与WTO渐行渐远已有时日。美国认为WTO多边机制缺少效率是表象，根本原因是美国在WTO旧体制下，不能畅顺主导实现美国利益优先，转向更容易主导的双边、诸边和区域谈判。美国认为在WTO体制内不能解决中国问题，也是美国霸权无法延续之借口。推动各种形式的谈判，快速实现美国利益，是其诸多行为背后的逻辑起点和落脚点。最具深远影响的是TPP以及CPTPP。首先，CPTPP虽然美国没有参加，但并不意味着美国放弃引领规则。这一事件表明11个成员认同美国引领签署的TPP所含的理念、原则和标准，不因美国退出而根本变更其中的规定，降低其中的标准，确认之前谈判形成的跨越发达国家与发展中国家的广泛共识，维护之前谈判达成的相互开放减让的权益平衡。这一事件还表明，无论美国参加与否，11国继续推进TPP，凸显了美国影响的衰落，更凸显了美国影响的深远。美国引领签署的协定，在美国退出的情况下，如得以实施，更说明这一协定的引领性、接受度、影响力。第二，如此影响之大的TPP协定，事实上对WTO的核心规则之一——最惠国待遇原则构成威胁。在最惠国待遇原则及国民待遇原则的共同作用下，WTO得以实现非歧视，从而能够建立起一个互惠互利、公平合理的国际市场。TPP出现及其影响，深刻动摇了WTO多边贸易体制存在的基石。第三，TPP绕过WTO，旨在建立一套全新、简洁的原产地规则，由此产生的原产地规则碎片化，对WTO多边贸易体系构成威胁。TPP的原产地规则，即冲击WTO原产地规则，也不利于非TPP成员的利益。我国短期内不能加入CPTPP，遭遇中美贸易摩擦，美国将抛开WTO，继续采用“非优惠原产地规则”。可以预见，随着CPTPP成员扩大，WTO原有的以国际商品统一分类和编码制度为基础的原产地规则制度将逐步被减少使用乃至被抛弃。在高标准的TPP原产地规则下，更加不利于非TPP成员的WTO成员贸易发展和争端解决。第四，美国主导重新谈判NAFTA、美韩FTA、美欧BIT、TTIP等，不仅延续了美国主导、引领国际经贸规则制定的态势，增强了美国利用诸边等平台谈判的势头，实质上稀释了WTO的谈判功能，而且，能够有针对性、高效率地增加国际经贸新规则的体系化推进。无论从规则角度，还是谈判功能，多边贸易体制受到了前所未有的挑战。美国通过强大的规则制定能力和谈判能力，不断将国内法向双边或区域推进，其他一些国家如加拿大，也将国内具有优势的竞争中立规则，通过TPP谈判引入到诸边平台，美国的规则于我有用则用、无利则弃的利己主义思想，已经引起广泛的国际贸易摩擦。

（三）WTO遇阻是现实，停滞是谣言，共赢是动力

WTO遇阻但不会停滞。美国难以改变美国优先的本质，但欲继续随心所欲也是一厢情愿。美国与加拿大、日本、澳大利亚等发达国家或同盟国的利益分歧显而易见。如日本拒绝与美国开展FTA谈判，扛起了主导CPTPP的大旗；在重新谈判的NAFTA中，加拿大主张纳入ISDS条款，而美国反对纳入，美国希望将争端交由国家间争端解决机制予以解决，担心ISDS影响美国出台有关政策，担心受ISDS制裁，尽管目前暂时没有输过案子；韩国称将终止对美部分产品关税减让，作为对美国向从韩国进口商品征税关税的回应；欧盟、澳大利亚等国也警告美国，设置贸易壁垒对以规则为基础的多边贸易体制构成威胁；与中国的贸易摩擦近期引起广泛关注，不仅中国强力回击，WTO其他成员也极为不满。美国的单边主义、去全球化行为，破坏了价值链合作规律。美国罔顾规则，背离WTO搞单边主义，不但行不通走不远，必将招致国际舆论、道义以及WTO成员的强烈谴责和共同抵抗。

众所周知，卖点货容易，以钱（资本）挣钱需要体制、机制和制度配合。货物贸易推动的全球化相对简单，关注降低关税，涉及开放边界而已。全球化深入发展，贸易和投资形式日趋多元、复杂和联动，国际贸易和国际投资合作诉求，从边界开放向东道国规则和制度层面渗透。WTO目前的困境，主要是由美国失信产生。从中美贸易摩擦中，可以进一步彰显美国不断以国内法蚕食WTO的对等、非歧视原则，让WTO背上了停滞的黑锅。

近期中美贸易摩擦法律溯源

美国超越WTO规则，以国内法进行长臂管辖，实属霸权行径。WTO成立后，美国已基本停止依据“301调查”结果采取单边措施，美国此次抛弃其国际承诺，开了一个非常恶劣的先例。从目前美国之于WTO的行为看，美国很可能将WTO视为由自由贸易向公平贸易转变、将WTO发展成有效解决不公平贸易的场所，需要引起高度警觉。

美国对WTO转向，WTO发展前景不明是现实，但 WTO的引领、协调、保护、谈判功能仍是国际社会的宝贵财富，需要注入新的内涵和动力，继续弘扬来之不易的WTO精神。我们要学习没有美国的TPP变成了CPTPP背后的精神，在正确的道路上奋斗。发展中国家除了要善于学习，善用会用规则，善用WTO谈判，还需要继续拥抱自由贸易和多边贸易体制。